Tezy orzeczenia:
- Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, wykładnia językowa tego przepisu, jeśli zastosowana byłaby samodzielnie i ograniczałaby się jedynie do zwrotu "brak lokalu mieszkalnego", istotnie wskazywałaby na to, iż sam fakt posiadania przez strażaka takiego lokalu, mającego charakter mieszkalny, wypełnia dyspozycję normy, upoważniającą organ do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz, w konsekwencji, do jego utraty. Model wykładni ograniczający się do takiego rozumowania, nie jest jednak prawidłowy. Przede wszystkim dlatego, że w tekście normatywnym brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia tego terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. Nie daje wskazówek w tym zakresie także ust. 2 tego przepisu, w którym wskazane są przypadki utraty prawa do równoważnika.
- Należy zatem, w ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie tego prawa, odwołać się do reguł celowościowych, a nawet uzupełnić je o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie bowiem zasadniczym celem art. 78 ust. 1 tej ustawy było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostatnie ma natomiast mocne uzasadnienie funkcjonalnie. Samo nabycie lokalu, także w drodze darowizny, przez strażaka lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nienadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stan ten przy tym winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania. Rozpatrując to zagadnienie, przypomnieć przede w wszystkim należy, iż art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rzeczywiście nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, o czym była mowa, że równoważnik pieniężny przysługuje strażakowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lokalu lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących strażakowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jak to wykazano powyżej, jest jednak niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełnieniowa o wykładnię celowościową i systemową. Z powyższych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych.
- Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 154/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].
Decyzją dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] października 2009 r. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla W. L. W podstawie prawnej wskazał na art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze m.), zwanej dalej ustawą oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033).
W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznano W. L., mianowanemu w służbie stałej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. funkcjonariusz przedłożył umowę darowizny z dnia [...] października 2009 r. i sprostowanie tej umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., z których wynika, że jego żona otrzymała w drodze darowizny 1/2 części udziałów w prawie własności zabudowanej działki nr [...] o obszarze 0,46 ha położonej w N. Z pisma strony wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana domem mieszkalnym.
Organ powołując się na treść art. 78 ustawy wskazał, że posiadanie przez żonę strony lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej stanowi przesłankę do wygaśnięcia prawa do równoważnika. Stwierdził, że przepisy ustawy nie odnoszą się do kwestii dotyczącej stanu budynku.
W odwołaniu W. L. podniósł, że cały budynek na działce nr [...] jest obciążony dożywotnią służebnością mieszkania i jest w bardzo złym stanie technicznym. Jego zdaniem, przez pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu należy rozumieć realną możliwość zamieszkania, a tym samym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ II instancji uznał, że uzyskanie tytułu prawnego do domu mieszkalnego, także na zasadach współwłasności, przez członków rodziny funkcjonariusza stanowi negatywną przesłankę do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast fakt istnienia służebności jest bez znaczenia, bowiem nie ma on wpływu na posiadany tytuł prawny do nieruchomości.
Na powyższą decyzję W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 154/11 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz W. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych