Tezy orzeczenia:
- W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 ustawy nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościowa i systemową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11. Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
- Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy. Z tego powodu, skoro podstawowe uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
- Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt posiadania przez strażaka (jego małżonka) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy) nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (jego małżonka) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny).
- Fakt posiadania domu (lokalu mieszkalnego) nie pozbawia automatycznie strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu. Posiadanie "lokalu mieszkalnego" o jakim mowa w art.78 ust.1 u.P.S.P. dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną związaną z przysługującymi funkcjonariuszowi PSP normą zaludnienia.( por. wyrok NSA z 16 grudnia 2011r. w spr. I OSK 1715/11, wyroki WSA w Gdańsku z 2 lipca 2011r. w spr. III SA/Gd 154/11 i z 26 listopada 2015r. w spr. III SA/Gd 672/15, wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2011r. w spr. III SA/Kr 808/10 i wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2013r. w spr. III SA/Wa 2327/12).
- Kwestia jak należy ocenić okoliczność, że funkcjonariusz posiada udział we współwłasności domu (lokalu) była już wielokrotnie rozpatrywana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Problem ten przesądziła uchwała w składzie 7 sędziów NSA z 18 listopada 2009r. w spr. I OPS 7/09 zgodnie z którą równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wymieniona uchwała dotyczy wprawdzie funkcjonariuszy Straży Granicznej lecz art.96 ust.1 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej, jest niemal identyczny jak przepis art.78 ust.1 ustawy z 24 sierpnia 1991r.. W związku z czym pogląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie do wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych w tym także do funkcjonariuszy PSP. Nie ma potrzeby powtarzania całej argumentacji przedstawionej w wymienionej uchwale. Istotne jest jedynie to, że nie ma znaczenia wielkość udziału funkcjonariusza we współwłasności domu (lokalu) lecz decydujące jest to jaką część domu stanowiącego współwłasność zajmuje funkcjonariusz. Może się bowiem zdarzyć, że funkcjonariusz posiada duży udział we współwłasności domu a zajmuje jedynie niewielką jego część (nie odpowiadającą wielkości jego udziału) jak i sytuacja odwrotna a mianowicie, że funkcjonariusz ma niewielki udział we współwłasności domu a zajmuje dużą jego część (przekraczającą wielkość jego udziału). W związku z czym istotne znaczenie ma to jaką część domu (lokalu) zajmuje funkcjonariusz.
- Należy zaznaczyć, że "posiadanie domu" o którym mowa w art.78 ust.1 u.P.S.P. dotyczy takiego domu, który nadaje się do zamieszkania. Musi być to zatem dom znajdujący się w takim stanie technicznym, który umożliwia zamieszkanie w nim. Posiadanie przez funkcjonariusza PSP domu, którego stan techniczny nie pozwala na zamieszkanie w nim oznacza, że nie są zaspokojone jego potrzeby mieszkaniowe i w takiej sytuacji posiada on prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.(por. wyroki NSA z 8 lipca 2011r. w spr., I OSK 266/11, z 24 grudnia 2011r. w spr. I OSK 1714/11 i z 16 grudnia 2016r. w spr. I OSK 1715/11 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 listopada 2015r. w spr. III SA/Gd 672/15). W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że dom w D. ze względu na zły stan techniczny nie nadaje się do zamieszkania. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna Zakładu Nadzoru Budowlanego B K.B. w W. z 16 września 2010r. z której wynika, że dom nie nadaje się do zamieszkania. Wymaga on przeprowadzenia kapitalnego remontu. Brak jest instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, stolarka okienna i drzwiowa oraz instalacja elektryczna nadają się do wymiany. Tynki są zagrzybione zaś instalację centralnego ogrzewania stanowi 1 grzejnik. Opinia ta została sporządzona 6 lat temu. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy obecnie dom w D. nadaje się do za mieszkania a więc czy można uznać, że zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Organy administracji jednak tego nie uczyniły. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Należy zaznaczyć, iż nawet gdyby okazało się, że dom w D. nadaje się do zamieszkania to nie oznacza automatycznie, że M. M. nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu. Ponieważ dom ten jest współwłasnością czterech osób to istotne jest to czy rodzina skarżącego może korzystać z części domu odpowiadającej przysługującej jej normie zaludnienia (28-40 m2).
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...] [...], działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] odmawiającą mł. ogn. M.M. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wskazano, że mł. ogn. M.M. pełni służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. od dnia 1 września 2005 r.
W dniu 15 lutego 2016 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oświadczając w części II pkt 1, że od dnia 28 listopada 1979 r. nie posiada lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, oraz że współmałżonek również nie posiada lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia w myśl ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W pkt 2 w/w oświadczenia wskazał, że od dnia 28 listopada 1979 r. zamieszkuje w O. 6a, w lokalu do którego tytuł prawny posiadają T. M., R. M., Ł.M. i M.M. Ponadto złożył Komendantowi Powiatowemu PSP w W. raport do oświadczenia mieszkaniowego z dnia 15 lutego 2016 r. wskazując w nim, iż jest współwłaścicielem 1/8 nieruchomości w O. 6a o powierzchni 49,60 m2, a zajmowany przez niego pokój ma powierzchnię większą niż przypadająca na jego udział we współwłasności. Zaznaczył również, że budynek mieszkalny w D. ul. A 1, w którym posiada prawo do 1/4 tj. do 14,16 m2 nie zapewnia podstawowych potrzeb socjalnych.
Strażak wniósł również o dołączenie do sprawy przedstawionej w 2010 roku ekspertyzy technicznej, wykonanej przez Zakład Nadzoru Budowlanego B K. B., dotyczącej budynku w D. - oświadczając jednocześnie, że od chwili sporządzenia ekspertyzy nie zostały poczynione żadne zmiany, a budynek nie spełnia podstawowych potrzeb socjalnych.
Strażak załączył także oświadczenie, które współwłaściciele nieruchomości w O. 6a złożyli w dniu 9 marca 2016 r. stwierdzając, iż M. M. wraz z żoną, córką oraz synem zajmują we wskazanej nieruchomości jeden pokój o powierzchni 13,86 m2 i stwierdzają, że nie wyrażają zgody na udostępnienie większej części budynku.
W dniu 4 maja 2016 r. złożone zostało odwołanie od decyzji [...] odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Strażak podniósł w nim, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadniono posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu. Skarżący wskazał ponadto na fakty podnoszone i dowodzone przez niego w postępowaniu.
Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji i utrzymał ją w mocy.
Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do WSA w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...], nr [...].
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych