Tezy orzeczenia:
- W wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wykładnia językowa art. 78 ust. 1 u.P.S.P., jeśli byłaby zastosowana samodzielnie i ograniczałaby się jedynie do zwrotu "brak lokalu mieszkalnego", istotnie wskazywałaby na to, że sam fakt posiadania przez strażaka lokalu, mającego charakter mieszkalny, wypełnia dyspozycję normy, upoważniającą organ do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu i, w konsekwencji, do jego utraty. Model wykładni ograniczający się do takiego rozumowania, nie jest prawidłowy. Przede wszystkim dlatego, że w tekście normatywnym brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia tego terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. Nie daje wskazówek w tym zakresie także ust. 2 tego przepisu, w którym wskazane są przypadki utraty prawa do równoważnika. W ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie tego prawa, należy odwołać się do reguł celowościowych i uzupełnić je regułami funkcjonalnymi. Niewątpliwie zasadniczym celem art. 78 ust. 1 ustawy było spowodowanie, by strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby, z uwagi na sprawność służby w straży pożarnej. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostatnie ma mocne uzasadnienie funkcjonalne. Samo nabycie lokalu, także w drodze darowizny, przez strażaka lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 75 u.P.S.P., może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nienadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 u.P.S.P. Stan ten winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania. Poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
- Powołany dla poparcia wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.3.2011 r., III SA/Kr 986/10, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2011 r., I OSK 1125/11. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 74 ust. 1 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jasno z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 u.P.S.P. uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Utrata uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe i spełniał odpowiednie normy zaludnienia. Do podobnego rezultatu prowadzi wykładnia art. 85 ust. 1 i 2, art. 86, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz.U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm. – już nieobowiązującej), zaprezentowana w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.4.2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009, z. 4, poz. 66, i w jej uzasadnieniu s. 90-96), na tle podobnych rozwiązań normatywnych, dotyczących pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
- 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rzeczywiście nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje strażakowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lokalu lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących strażakowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jest niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową. Przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przyznające strażakowi mianowanemu na stałe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych.
- Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2011 r., I OSK 1714/11).
- Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 155/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) zasądził od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej Komendant Powiatowy), na podstawie art. 104 w zw. z art.138 § 2 k.p.a., art. 78 ust. 1 ustawy z dnia art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm., dalej u.P.S.P. bądź ustawa), § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241 poz. 2033, dalej rozporządzenie), decyzję nr [...] Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówił A. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że st. ogn. A. Z. pełni służbę w Komendzie Powiatowej PSP w L. od dnia [...] lipca 1993 r.; obecnie na stanowisku starszego operatora sprzętu specjalnego. Dnia [...] lutego 2010 r. wpłynął do organu raport A. Z. w sprawie wypłacenia równoważnika za brak lokalu od dnia [...] czerwca 2000 r., gdzie potwierdza fakt posiadania na własność lokalu mieszkalnego położonego we wsi Ł. [...]. Lokalem mieszkalnym jest dom o powierzchni mieszkalnej 33,83 m2, na który składają się dwa pokoje o powierzchni 11,6 m2 i 22,23 m2. W lokalu tym zamieszkuje strona, jego żona – M. Z., trójka dzieci i jego matka, której przysługuje dożywotnia służebność osobista mieszkania polegająca między innymi na prawie do zajmowania jednego pokoju. Służebność ta powstała z dniem [...]kwietnia 1998 r. Z tym dniem strona otrzymała w formie darowizny udział [...] części domu (akt notarialny - umowa darowizny, repetytorium A nr [...]).
W raporcie strażak stwierdził, że od [...] czerwca 2000 r., w pokoju o powierzchni 22,23 m2 zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci, co daje powierzchnię 5,56 m2 na osobę i powierzchnia ta jest mniejsza od normy wskazanej w art. 76 ust. 2 u.P.S.P., tj. poniżej 7 m2 na osobę. Dnia [...] lutego 2000 r., sporządził oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, w którym poinformował, że zajmuje lokal mieszkalny własny, dom (współwłasność). W lokalu tym zamieszkują on, żona i syn.
Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stronie. Po rozpoznaniu odwołania Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku (dalej Komendant Wojewódzki), z przyczyn formalnych, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ponownie odmówił przyznania stronie równoważnika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy uchylił w/w rozstrzygnięcie, a sprawa przekazana została od ponownego rozpatrzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Z. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.
Uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że art. 74 ust. 1 u. P.S.P. stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Za członka rodziny strażaka uważa się małżonka oraz dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2 ustawy a także rodziców strażaka lub jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców strażaka uważa się także ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające (art. 75 ustawy). Przysługująca strażakowi norma zakwaterowania to zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy, 7 do 10 m2 na osobę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku, reprezentowany przez radcę pr. K. M.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 155/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych