Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 40/12
Tezy orzeczenia:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które skutkowało w dalszej kolejności naruszeniem również przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, iż prawo do pomocy finansowej nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, bowiem z aktu mianowania strażaka na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskał on prawo podmiotowe do pomocy finansowej. Prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym strażakom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Podkreślić należy, że – wbrew twierdzeniom organów - przepisy powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowaniu celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 80 u.p.s.p., stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa "na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Powołany przepis określa cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie wprowadza limitu czasu, w jakim ma być przyznana ani w jakim winien zostać złożony wniosek o jej przyznanie. Zatem uznać należy, że w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej nie został określony czas, w którym strażak powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej, przewidzianej w art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, z czego wynika, że wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie.
Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08 (opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia. nsa.gov.pl) wyraźnie wskazał, że "nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy". W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA zaznaczył między innymi, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Zwrócił ponadto uwagę, iż nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Jednakże zdaniem NSA nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową nie wyklucza automatycznie uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące bowiem znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tym miejscu wskazać również należy na wyrok NSA z dnia 18 listopada 1998 r. I SA 743/98, Lex 45876, w którym Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania. Odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta". Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 18 listopada1998 r., sygn. I SA 749/98, Lex 45877). Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex 45857) NSA stwierdził, że nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M. P. Nr 76, poz. 709) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu. Przeciwnie natomiast i zasadnie - przepisy zarządzenia (§ 3) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego (lub umowę przedwstępną). Powyższy pogląd został podzielony m. in. w wyrokach NSA z 26.10.2006 r., I OSK 1414/05, Lex 281423 oraz z 3.12.2008 r., I OSK 1833/07, Lex 520733). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyżej cytowanej uchwale oraz wyrokach. Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczą funkcjonariuszy Służby Więziennej, to jednak zdaniem Sądu zawarte w nich wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Analogiczne poglądy prezentowane są również na tle spraw dotyczących wprost strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W tym względzie zwrócić należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r. (II SA/Ol 157/08), w którym stwierdzono, iż przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują terminu na wniesienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, a w związku z tym wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy może nastąpić w dowolnym momencie, zarówno jeszcze przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, jak też po dokonaniu tej czynności. Podobnie NSA stwierdził w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., iż "art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu". Należy też zaznaczyć, że organy orzekające w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły skąd pochodziły środki na zakup dom, czy Skarżący miał zadłużenie, czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów (vide: wyrok NSA z dnia 11.05.2011 r. sygn. Akt I OSK 81/11.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły, czy skarżący do dnia zakupu domu miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wydając zatem kwestionowaną decyzję bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc Skarżący był już właścicielem domu nie pozbawiał go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego. Co więcej uznać należy, iż skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2034). Przepis ten określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W pkt 2 wymienia - odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Takie przypadki dotyczyć będą sytuacji, kiedy funkcjonariusz już nabył lokal mieszkalny (dom), a zatem wyłożył już potrzebne na jego uzyskanie środki pieniężne. Wobec tego spełnienie warunku zawartego w art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 u.p.s.p. należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w zależności od tego, kiedy i na jakich warunkach nabyli lokale i w jakim czasie ubiegają się o pomoc, a więc od spełnienia warunków, o których nie wspomina ustawa (vide: wyrok NSA z 17.03.2000 r. sygn. akt I SA 124/2000, ONSA 2001/2 poz. 90, wyrok WSA w Warszawie z 24.01.2007 r., (publ. https:// orzeczenia. nsa.gov.pl). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w dacie nabycia domu przez Skarżącego spełniał on przesłanki otrzymania lokalu mieszkalnego, wymienione w art. 76 ust. 2, art. 80 ust. 1 u.p.s.p., a także przesłanki wykluczające przyznanie takiej pomocy, wymienione w art. 81 u.p.s.p.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Zaskarżoną decyzją P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. W. K. złożył do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości B., przy ul. Z. [...], o powierzchni mieszkalnej [...] m², składającego się z 5 izb. Oświadczył przy tym, że zamieszkuje w nim wraz z członkami rodziny od dnia [...] marca 2009 r. i nie posiada żadnego innego lokalu mieszkalnego, a w przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. odmówił funkcjonariuszowi przyznania wyżej wymienionego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskodawca nie spełniał warunków do przyznania mu pomocy, ponieważ od dnia [...] marca 2009 r. zamieszkiwał w domu o powierzchni odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, którego jest właścicielem. A zatem na dzień wszczęcia postępowania nie posiadał on prawa do otrzymania mieszkania służbowego, gdyż zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi, który posiada lokal mieszkalny – dom, odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej i tym samym nie przysługiwało mu również prawo do jego formy zastępczej, jaką jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu.
W.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wobec złożenia wniosku o wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie domu po tym jak nabył on dom, skutkuje uznaniem, iż wniosek został złożony po terminie. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje bowiem, że uprawnienie do pomocy (złożenia wniosku) wygasa po uzyskaniu lokalu objętego wnioskiem o pomoc finansową. Przeciwnie analiza art. 80 ust. 1 u.p.s.p. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie uzależnia prawa do uzyskania pomocy finansowej od daty złożenia wniosku, nie określa również, iż złożenie wniosku o pomoc, już po uzyskaniu lokalu jest niedopuszczalne. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o pomocy finansowej wynika, że dokumentem potwierdzającym fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jest m.in. odpis księgi wieczystej, umowa kupna w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna. Wskazane akty dotyczą zwykle dokonanej już transakcji, a zatem przyjąć należy, iż przepis ten wskazuje na uprawnienie strażaka do złożenia wniosku o pomoc finansową także już po nabyciu lokalu lub domu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w tej sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 326 (słownie: trzysta dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
