Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2015 r., IV SA/Gl 38/15
Tezy orzeczenia:
Istotnym jest ustalenie – czy granice Państwa stanowią jednocześnie granice działania organów, które determinują możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej. Zdaniem organów orzekających w sprawie – tak, natomiast wedle skarżącego – nie, gdyż decydować powinna wyłącznie przesłanka "odległości", w aspekcie kilometrów, a przez to także czas dojazdu a nie granice Państwa, w których położona jest ta nieruchomość. Mając na względzie tak zarysowany spór na wstępie jawi się zasadnicza uwaga, że zniesienie kontroli granicznych nie oznacza zniesienia granic administracyjnych. Zachowana została suwerenności Państw członkowskich UE, a wprowadzone przez władze państw członkowskich procedury administracyjne w pełni zachowują swoją autonomiczność i aktualność – czego zdaje się "nie widzi" strona skarżąca.
Art. 7 Konstytucji RP stanowi że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że działanie organów państwa jest warunkowane dokładnie odwrotną zasadą niż zasada wolności obywatelskiej, na którą powołuje się strona skarżąca "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Wolą Ustrojodawcy – wyrażoną expressis verbis w przytoczonym powyżej przepisie – jest, że organy władzy publicznej działają: po pierwsze – na podstawie prawa, i po drugie – w granicach prawa. Brak przepisów umożliwiających organom działanie poza granicami RP, a w przedmiotowej sprawie, do dokonania jakichkolwiek ustaleń co do okoliczności mających znaczenie prawne w aspekcie chociażby stanu technicznego przedmiotowej nieruchomosci czyni decyzję prawidłową. Możliwość skorzystania z pomocy prawnej jest wyraźnie ograniczona do wskazanych i wymienionych w nim organów, czy podmiotów, a tych z kolei byt prawny (podstawa działania) wynika z ustaw obowiązujących na terenie RP. Jeżeli zatem pomoc finansowa ma ścisły związek z interesem służby i udzielana jest w konkretnych, zindywidualizowanych i określonych prawnie warunkach, to nie może być wyłączona z kontroli realizowanej przez Państwo, jego organy i sądy. Ponadto na poparcie tej tezy można przytoczyć fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; publ.: ONSAiWSA 2009/4/66). Uchwała ta zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak analogiczność rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane przy ocenie przedmiotowej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy Policji. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. (...) Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. (...) Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. (...) Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej". Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że istota argumentacji organu orzekającego sprowadzała się do twierdzenia, z którym nie można się nie zgodzić, że położenie nieruchomości objętej pomocą finansową świadczoną przez organ Państwa poza granicami RP uniemożliwia dokonanie mu – w miejscu jej położenia – jakichkolwiek ustaleń (chociażby oględziny tej nieruchomości). Miejsce to czyni bowiem prawnie niemożliwym działanie tegoż organu. Działanie to, a tym samym jego granice, wyznacza, o czym także szerzej powyżej, właściwość: rzeczowa, miejscowa i funkcjonalna. Ocena bowiem, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan faktyczny sprawy, a takowy uwzględniając chociażby właściwość miejscową nie jest możliwy do prawidłowego, wolnego od wad ustalenia, a w konsekwencji skontrolowania (zbadania).
Jednakże – jak ma to miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy – jeżeli działania i pomoc finansowa organów państwa temu prawu towarzyszą, (i to w sposób nierozerwalny) to inne są rygory oraz obowiązki związane tak z nawiązaniem, jak i ukształtowaniem danego stosunku prawnego. W tych relacjach wyróżnia się dwie sytuacje administracyjno-prawne, o diametralnie odmiennych skutkach i rygorach towarzyszącym stronom danego stosunku prawnego: pierwszą – prawo strony wiąże i łączy się bezpośrednio z działaniem organu i wydatkowaniem przez niego środków publicznych, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, i drugą – prawo strony nie wiąże i nie łączy się (ani bezpośrednio, ani nawet pośrednio) z działaniem organu i wydatkowaniem przez niego środków publicznych. Tego jakby nie zauważa strona skarżąca. Wywodząc swoje prawa z działania organu i wydatkowania przez ten organ środków publicznych pomija jednocześnie jego prawa ale i obowiązki wynikające z tego działania, tj. prawa do kontroli i obowiązku zgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych.
Jednocześnie jawi się uwaga, że prywatne środki finansowe można lokować zgodnie w własnym uznaniem, na własne ryzyko, zaś publiczne tam, gdzie zezwala prawo, tym samym tam, gdzie poddane są kontroli i jurysdykcji kraju wydatkującego je. Podobnież samodzielnie i na własne ryzyko i odpowiedzialność podejmuje decyzję o miejscu zamieszkania i kumulowania swoich ról życiowych – zgodnie z zasadą "co nie jest zakazane jest dozwolone". Pomoc finansowa udzielana przez organy Państwa polskiego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego funkcjonariuszy uwarunkowana jest granicami działania organów, które wyznaczają właściwości: miejscowa, rzeczowa i funkcjonalna. Toteż skoro to przepis prawa materialnego wyznacza ramy i granice działania organu – które wiążą ten organ w sposobie załatwienia wniosku – to jednocześnie wyznacza miejsce położenia nieruchomości, które nierozerwalnie łączy się z granicami Państwa. Konkludując nie można świadczyć i otrzymywać pomocy publicznej z jednoczesnym wyłączeniem – w ogóle – możności poddania jej kontroli państwowej, czy sądowej.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K.– po rozpatrzeniu odwołania J.S. z dnia 1 października 2014 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy przydzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego lub domu przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Wnioskiem z dnia 7 maja 2014 r. strażak – J.S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w sprawie uzyskania pomocy finansowej na zakup domu w miejscowości C.
Oświadczył w nim, że "uzyskam dom w C. nr [...], składający się z 4 izb, o powierzchni mieszkalnej 103,7 m2, w którym zamieszkam w dniu 2016 r. (...)". Do wniosku dołączył akt notarialny – wypis częściowy wraz z tłumaczeniem na język polski, uwierzytelniony za zgodność z oryginałem, przez reprezentującego go radcę prawnego.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, przytoczoną na wstępie, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej – jak określił – "na uzyskanie domu w miejscowości C. w [...]". Uzasadniając podjęte stanowisko podniósł, iż dom mieszkalny znajduje się poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem – w jego ocenie – nie ma podstaw do wypłaty pomocy na budownictwo lub zakup domu poza granicami Polski.
Od tej decyzji J.S. za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego, złożył odwołanie, wnosząc o jej zmianę i przyznanie pomocy finansowej.
Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie spełnione jest kryterium miejscowości pobliskiej. Podkreślił, że "lokal mieszkalny /w K. w [...]/ znajduje się w linii prostej ok 3 km od miejsca stacjonowania jednostki PSP, w której służy, a uwzględniając istniejące przejście graniczne – ok. 5 km". W dalszej kolejności wyeksponował, że w sytuacji możliwości swobodnego przemieszczania się obywateli Polski po terenie państw Unii Europejskiej obojętne jest miejsce zamieszkania strażaka, tj. w Polsce czy poza jej granicami.
Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. – przywołaną na wstępie decyzją – uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. jest zgodna z obowiązującymi w tej sprawie przepisami.
W dalszych motywach wyjaśnił, że właściwy minister do spraw wewnętrznych ani podległe mu organy nie posiadają lokali mieszkalnych poza terenem Rzeczpospolitej Polskiej.
Dokonując analizy regulacji prawnych dotyczących pomocy finansowej świadczonej przez organy administracji publicznej, w aspekcie położenia nieruchomości objętej publicznym wsparciem finansowym, w pierwszej kolejności odwołał do wykładni historycznej i systemowej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Po czym stwierdził, że od jej uchwalenia w 1991 r., nieprzerwanie (do jej obecnego kształtu) – pomimo zmian gospodarczych i ustrojowych – nie uległy zmianie zawarte w niej przepisy art. 74 - 84, dotyczące lokali mieszkalnych dla strażaków. W tych ramach podał także, że "w roku 1992 Rzeczpospolita Polska nie była w Unii Europejskiej, ani w tzw. "Strefie Schengen", która zezwala na swobodne przemieszczanie się obywateli Unii Europejskiej". Toteż w jego opinii skoro nie zmieniono przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczących kwestii otrzymywania lokalu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to należy z tego wyciągnąć logiczny wniosek, że przepisy te określają miejscowość "pobliską" położoną na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a nie poza jej granicami – w przedmiotowej sprawie na terenie [...].
Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego oddala skargę.
