piątek, 09 marzec 2018 07:49

Wygaszenie mandatu burmistrza jako członka zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej

Napisane przez Dariusz P. Kała
Oceń ten artykuł
(0 głosów)
źródło foto:www.pixabay.com źródło foto:www.pixabay.com

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1056/17

Tezy orzeczenia:

1. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, iż zarządzenie zastępcze wojewody o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu burmistrza stanowi rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2007 r., III SA/Wr 568/06 i w postanowienie WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2006 r., IV SA/GL 1108/06),

2. Słusznie zatem Wojewoda podkreślił, że z punktu widzenia przepisów antykorupcyjnych nie ma żadnego znaczenia fakt, iż zgodnie z przepisami prawa o stowarzyszeniach dochody uzyskane z działalności stowarzyszenia mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność statutową,

 3. Zasadnie również Wojewoda stwierdził, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że wyrażony w art. 4 pkt 6 i w art. 6 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej oraz zakaz zarządzania tą działalnością należy interpretować w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem fakt, że Burmistrz G. był tylko członkiem zarządu nie ma znaczenia i w konsekwencji nie można uznać, że pozostaje poza zakresem tego przepisu. Sprawowanie funkcji członka zarządu w organie kolegialnym mieści się w pojęciu ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez Burmistrza jako podmiotu pełniącego funkcję publiczną. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne a także w ramach kolegialnego organu,

4. Wojewoda [...] w trakcie postępowania w przedmiocie wygaszenia mandatu Burmistrza G. nigdy nie zażądał umowy najmu, która jest tu w zasadzie jedynym i przesądzającym dowodem w sprawie na prowadzenie działalności gospodarczej przez OSP w G. Nie wiadomo więc jaka jest treść i charakter tej umowy. Z pisma Prezesa OSP w G. z dnia 17 lipca 2017 r. wynika jedynie, że została zawarta na okres od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 1 lutego 2017 r. i że w okresie miedzy 6 marca 2016 r. a 29 grudnia 2016 r. OSP w G. nie zawierała umowy najmu budynku przy ul. [...] w G. Z kolei odnosząc się do umów dotyczących wynajmowania sali widowiskowej Naczelnik OSP w G. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. podpisanym z upoważnienia Zarządu OSP w G. stwierdził, że udostępnienie sali miało miejsce każdorazowo na podstawie umowy ustnej, a nazewnictwo tej umowy (najem, dzierżawa, darowizna, użyczenie itp.) nie miało znaczenia. Istotą było pozyskanie środków na działalność statutową OSP i możliwość utrzymania obiektu,

5. Wobec powyższego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie można było przyjąć, by działanie Burmistrza będącego członkiem zarządu OSP w G. w okresie od 6 marca 2016 r, do 29 grudnia 2016 r. wyczerpywało dyspozycję art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Uwzględniając bowiem definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przyjąć należy, że elementami koniecznymi dla uznania danej aktywności zarobkowej za działalność gospodarczą jest to, że ma ona charakter zorganizowany i ciągły. Tym samym, to nie kryterium podmiotowe decyduje o uznaniu określonej aktywności zarobkowej za działalność gospodarczą, ale jej przedmiot i charakter. Wobec takich kryteriów trudno uznać na podstawie zgromadzonych przez Wojewodę dowodów, że skarżący zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną przez OSP w G. Po pierwsze organ nadzoru winien dysponować umową, która w jego ocenie stanowi dowód prowadzenia tej działalności. W tym miejscu godzi się podkreślić, że w dacie wezwania Rady Miejskiej w G. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza tj. 2 czerwca 2017 r., organ nadzoru nie tylko, że nie dysponował sporną umową najmu ( i nota bene nigdy jej nie zażądał), ale nawet nie dysponował wiedzą na jaki okres była zawarta i przez kogo. Taka informacja pojawia się dopiero w piśmie Prezesa OSP w G. z dnia 17 lipca 2017 r.,

6. Po drugie Wojewoda winien sam ocenić charakter tej umowy z punktu widzenia art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tym bardziej, że materiał dowody zgromadzony w sprawie podważa ustalenia organu, a przynajmniej wzbudza wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez Wojewodę stanowiska. Skoro bowiem jak twierdzi organ nadzoru, zawarta umowa najmu potwierdza prowadzenia działalności gospodarczej przez OSP w G. i była źródłem dochodu to dlaczego w sprawozdaniu finansowym za 2015 r. brak jest stwierdzenia tego faktu. Zastanawia również okoliczność, że w planie finansowym na 2016 r. OSP w G. nie planuje żadnej działalności gospodarczej i nie planuje żadnych dochodów,

7. W tym kontekście wiarygodne staje się twierdzenie skarżącego, że obejmując funkcje członka zarządu OSP w G. nie miał świadomości prowadzenia działalności gospodarczej przez OSP w G. i to potwierdzają powyższe dokumenty. Trzeba mieć również na uwadze, że umowa najmu jeżeli była zawarta (brak jest bowiem tego dokumentu), to według oświadczenia Prezesa OSP została zawarta 8 stycznia 2014 r, na okres od 1 lutego 2014 r. do 1 lutego 2017 r., a w okresie w którym skarżący pełnił funkcję w zarządzie przedmiotowa umowa najmu (jeżeli była zawarta) nie była w ogóle przedmiotem żadnych czynności faktycznych ani prawnych, zatem ten fakt również potwierdza wiarygodność twierdzenia skarżącego, że nie miał świadomości istnienia takiej umowy oraz że pełnienie funkcji przez skarżącego pozostaje bez wpływu na jej byt prawny,

8. Trudno również uznać, przy przyjęciu że o działalności gospodarczej decyduje jej przedmiot i charakter, że incydentalne wynajmowanie przez OSP w G. sali widowiskowej było prowadzeniem przez OSP w G. działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym o zarządzaniu przez Burmistrza G. będącego członkiem zarządu OSP taką działalnością. (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2967/14, z dnia 27 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 1194/13),

9. Na szczególną uwagę w niniejszej sprawie zasługiwała również konieczność uwzględnienia proporcjonalności sankcji ustanowionej powołanymi przepisami w stosunku do zaistniałego zdarzenia, a zatem uwzględnić należało surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu, jak również uwzględnić należało wagę dobra poświęconego (zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną),

10. Biorąc zatem pod uwagę wątpliwości związane z brakiem wykazania przez organ nadzoru faktu prowadzenia działalności gospodarczej przez OSP w G., a przede wszystkim świadomego, jednoznacznego udziału skarżącego w jej zarządzaniu należało uznać, że w warunkach tej konkretnej sprawy nie zaszły okoliczności skutkujące koniecznością wygaszenia mandatu burmistrza,

11. Zauważyć należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest najdalej idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego (pomijając utratę tego prawa). Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji. Sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95, OTK 1996/2/10 ),

12. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Skrócony stan faktyczny:

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza G. – G. J.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] został poinformowany o naruszeniu przez Burmistrza G. G. J. zakazu łączenia tego stanowiska z pełnieniem funkcji w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej w G., która prowadzi działalność gospodarczą.

Organ nadzoru w pismach z dnia 29 grudnia 2016 r., 20 lutego i 19 kwietnia 2017r. zwrócił się do Rady Miejskiej w G. oraz do Burmistrza G. o udzielenie wyjaśnień w tej sprawie.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. Burmistrz G. poinformował, że funkcję członka zarządu w Ochotniczej Straży Pożarnej w G. pełnił od 6 marca do 29 grudnia 2016 r. Podniósł, że Ochotnicza Straż Pożarna w G. jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Stowarzyszeń jako podmiot nieprowadzący działalności gospodarczej, a ponadto nie jest wpisana do KRS – rejestru przedsiębiorców. Podkreślił, że dokumentacja finansowa, statut, a także inne dokumenty tego podmiotu potwierdzają, że w tym czasie gdy był w zarządzie, OSP w G. nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej.

Z kolei Rada Miejska w G. przy piśmie znak: [...] przedłożyła stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. zajęte na podstawie wyjaśnień Burmistrza G. oraz Prezesa OSP w G. Prezes OSP wskazał, że na podstawie umowy najmu OSP w G. wynajmuje sklep przy ulicy [...] w G. oraz sporadycznie salę widowiskową, natomiast w okresie od 6 marca 2016 r. do 29 grudnia 2016 r. OSP w G. nie prowadziła działalności gospodarczej. Potwierdził, że stowarzyszenie jest zarejestrowane w KRS jako podmiot nieprowadzący działalności gospodarczej, a dochód z najmu przeznaczony jest na działalność statutową jednostki, która ze swej działalności finansowej rozlicza się w Urzędzie Skarbowym w G.

W kolejnych pismach Rada Miejska w G. oraz Burmistrz G. uzupełnili wyjaśnienia o następujące informacje:

Nieruchomość przy ul. [...] - [...] stanowi własność Gminy Miasta G. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] [...]. Na podstawie Zarządzenia nr 17/06 z dnia 1 lutego 2006 r. Burmistrza G., pomiędzy Gminą G. a Ochotniczą Strażą Pożarną w G. została zawarta na czas nieoznaczony umowa użyczenia zabudowanej nieruchomości gruntowej nr 23/06, położonej przy ul. [...] - [...].

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w G. znak: [...]. potwierdziła, że w okresie pełnienia przez G. J. funkcji członka Zarządu OSP w G., Ochotnicza Straż Pożarna w G. na podstawie umowy najmu wynajmowała sklep przy ulicy [...] oraz sporadycznie salę widowiskową.

Organ nadzoru po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem i po jego analizie uznał, iż doszło do naruszenia zakazu zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. 2006 r. Nr 216, poz. 1584). Pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. wezwał Radę Miejską w G. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza G. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania.

W odpowiedzi na wezwanie Rada stwierdziła, że organ nadzoru w wezwaniu nie wykazał dlaczego jego zdaniem wynajmowanie budynku sklepu i sali widowiskowej jest prowadzeniem działalności gospodarczej oraz dlaczego w ocenie organu zasiadanie w zarządzie OSP jest zarządzaniem taką działalnością. Ostatecznie Rada pismem z dnia 7 lipca 2017 r. poinformowała, że w dniu 7 lipca 2017 r. odbyła się XLVI Nadzwyczajna Sesja Rady Miejskiej w G. W wyniku głosowania Rada nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza G.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza G.

W tym stanie faktycznym zdaniem organu nadzoru OSP w G. prowadzi obok działalności statutowej działalność gospodarczą, natomiast Burmistrz G. będąc członkiem zarządu OSP zarządzał tą działalnością i tym samym naruszył zakaz ustanowiony wart. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 6 ww. ustawy osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Naruszenie tego zakazu przez osoby pełniące funkcję wójta, burmistrza, prezydenta miasta powoduje wygaśnięcie ich mandatu, skutek taki określony został w art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez OSP działalności polegającej na wynajmie budynku na sklep przy ul. [...] oraz udostępnianie sali widowiskowej stanowi przejaw działalności gospodarczej, przy czym jest to działalność z wykorzystaniem mienia gminy.

Skarżący wniósł uchylenie zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym – replice na odpowiedź organu na skargę, skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podtrzymał stanowisko zawarte w skardze sprowadzające się do twierdzenia, że OSP w G. nie prowadziła działalności gospodarczej w okresie pełnienia przez niego funkcji członka zarządu, zatem on sam nie zarządzał taką działalnością.

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi  po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza G. 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. J. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dodatkowe informacje

  • Sąd sąd administracyjny
  • Sygnatura III SA/Łd 1056/17
  • Akt prawny

    Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

    Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 98a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

    Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584; art. 4 ust. 6; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity

  • Data wydania środa, 24 styczeń 2018
  • Kategoria Ochotnicza Straż Pożarna
  • Rodzaj orzeczenia wyrok
  • Autor Dariusz P.Kała
Czytany 1057 razy

UWAGA! Ten serwis używa cookies i podobnych technologii.

Brak zmiany ustawienia przeglądarki oznacza zgodę na to. Czytaj więcej…

Zrozumiałem

Na zapleczu reformowania ochotniczych straży pożarnych, niczym królika z kapelusza wprowadza się do systemu prawa przepis, który wprost i jednoznacznie zmierza do demontażu przepisów antykorupcyjnych w gminach.


Dokonuje się to wbrew ponad dwudziestoletniej ugruntowanej i poważanej praktyce oraz słusznym i zasadnym liniom orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.


Tym szkodliwym pomysłom trzeba powiedzieć jednoznaczne i dobitne weto oraz zahamować proces legislacyjny zmierzający w szkodliwym kierunku.


Trefny przepis kładzie cień na dobry projekt ustawy o OSP

LINK DO ARTYKUŁU