Tezy orzeczenia:

1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt administracyjnych sprawy i treści rozstrzygnięć organów Państwowej Straży Pożarnej, wydanych po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych, w świetle wymogów wynikających z przywołanych przez Sąd pierwszej instancji zasad ogólnych i norm procedury administracyjnej, uzasadniają prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny co do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Zasadnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że za datę wszczęcia postępowania a urzędu uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy przez uprawniony do tego organ. Nie jest jednak uprawniony pogląd, że doręczenie podmiotowi zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, określonych w art. 23 ustawy o PSP i przeprowadzenie ich a następnie podpisanie przez kontrolowanego protokołu z tych czynności – stanowiło czynność organu PSP w sprawie administracyjnej, której przedmiot stanowi nakazanie usunięcia w określony sposób i w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Podkreślić bowiem należy, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, przeprowadzone uprzednio czynności kontrolno-rozpoznawcze, nie stanowiły stadium odrębnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, wszczętego przez organ administracji z urzędu dopiero w wyniku i na podstawie ustaleń kontrolnych.

3. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając treść skierowanego przez organ PSP do [...] ogólnikowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, w którym nie sprecyzowano jednoznacznie podstawy prawnej, ani jego przedmiotu wraz z jednoczesną informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w niej w terminie 7 dni, należy przychylić się do oceny Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. Gmina, z uchybieniem powyższym przepisom, nie uzyskała bowiem od organu Państwowej Straży Pożarnej właściwej informacji o przedmiocie wszczętego wobec niej postępowania i jego podstawie materialnoprawnej, nie mogła zatem skutecznie podjąć obrony swoich praw w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji nakładającej na nią bardzo istotny i zapewne obciążający obowiązek. Strona została pozbawiona rzeczywistej możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, zapewniającego należytą ochronę jej interesów prawnych, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Stanowi to zatem również naruszenie, wyrażonej w art. 8 K.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, na różnice pomiędzy charakterem i trybem wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a wydaniem decyzji o wstrzymaniu robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, określonej w art. 26 ust. 1 pkt 2, która podlega z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2).

4. W sytuacji faktycznej odpowiadającej dyspozycji normy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zazwyczaj nie ma konieczności natychmiastowego działania, a postępowanie po stwierdzeniu konkretnych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, ma zmierzać do usunięcia stwierdzonych uchybień we wskazany przez organ sposób i terminie. Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, koniecznym i uzasadnionym jest właśnie w takiej sytuacji uprzednie należyte i wyczerpujące poinformowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przykładowo, tak jak w rozpoznawanej sprawie, o stosowanych regulacjach nakładających konieczność zapewnienia w budynku wymaganej przepisami prawa wewnętrznej instalacji wodociągowej np. ilości, rodzajów hydrantów wewnętrznych dla danego rodzaju obiektu budowlanego i strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL. Niezależnie od powyższego, w sytuacji gdy powszechnie obowiązujące przepisy prawa w odniesieniu do konkretnych wymogów, przewidują tryb i możliwość stosowania rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, tak jak wynika to z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów – organ PSP zobowiązany był o takiej możliwości pouczyć stronę niniejszego postępowania.

5. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, że inicjatywa w zakresie stosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, powinna wyjść od właściciela obiektu i to on winien wystąpić w tym zakresie w przepisanym trybie o uzgodnienie rozwiązań zastępczych do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego PSP. W tym właśnie celu organ PSP powinien pouczyć o tym stronę w toku postępowania administracyjnego, aby umożliwić jej skorzystanie z tego trybu, o ile jest on w stosunku do danego rodzaju naruszeń dopuszczalny. Jak zasadnie stwierdził Sąd w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku, tym bardziej w sytuacji gdy mimo braku stosownego pouczenia w tym zakresie, w odwołaniu strona podnosiła argumenty wskazujące jej zdaniem na to, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i zastosowane przez nią środki zabezpieczają budynek w zakresie ochrony przeciwpożarowej w spornym zakresie, należało to rozważyć i pouczyć stronę o możliwości i trybie zwrócenia się o rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez właściwy organ (postanowieniem komendanta wojewódzkiego PZP na podstawie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych).

6. Naczelny Sąd Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest warunkiem koniecznym zastosowania rozwiązań alternatywnych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego (dopuszczalnych na tle § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r.) uprzednie wydanie decyzji nakładającej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej na zasadach ogólnych (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2007r. sygn. II OSK 1086/06, z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. II OSK 18/10, z dnia 11 lutego 2015r. sygn. II OSK 1662/13). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że podmiot na którym ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonego obiektu wcześniej, nim właściwy organ administracji wyda decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sam wystąpi z inicjatywą uzgodnienia rozwiązań alternatywnych adekwatnych do istniejącego stanu faktycznego, zapewniających jednocześnie wymogi ochrony przeciwpożarowej.

7. Zwrócić należy dodatkowo uwagę na eksponowany w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przez [...] szczególny aspekt sprawy – czyli okoliczność, że przedmiotowy budynek Ratusza Miejskiego w Ziębicach jest obiektem historycznym wzniesionym w stylu gotyckim (wpisanym do rejestru zabytków). Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy tego aktu dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

      Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 898/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III).

       Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) – dalej jako "rozporządzenie MSWiA", nakazał [...] zapewnić w budynku Ratusza Miejskiego w [...] wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową 25 z wężem półsztywnym, na każdej kondygnacji budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

      Powołując się na wyniki przeprowadzonych kontroli, w trakcie których ustalono, że budynek nie jest wyposażony w wewnętrzną instalacje hydrantową, organ stwierdził, że nakazy wymienione w decyzji umożliwią ograniczenie zagrożenia pożarowego oraz zwiększą bezpieczeństwo osób poprzez dostosowanie stanu istniejącego do aktualnie obowiązujących wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ wskazał, iż stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również mogą przyczynić się do szybkiego rozprzestrzenienia pożaru i w konsekwencji spowodować zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz utrudnić prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych w momencie powstania ww. zagrożenia.

      Po rozpoznaniu odwołania [...] od powyższej decyzji, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

      W skardze na powyższa decyzję do sądu administracyjnego [...] zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego.

      W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie.

     W motywach wyroku, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

      W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania.

     Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

     Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 898/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia w budynku wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] na rzecz Gminy [...] kwotę120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych