Według art. 51 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[2] gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy.

„Przez gminną gospodarkę finansową (w szerokim tego słowa znaczeniu) należy rozumieć zespół ściśle ze sobą powiązanych działań i czynności (w tym czynności prawnych) polegających na: 1) ustalaniu polityki finansowej (określanie zasad i środków tej polityki), 2) określaniu źródeł pozyskiwania środków finansowych i planowaniu wysokości dochodów z tych źródeł, 3) określaniu celów wydatkowania pozyskanych środków i wysokości wydatków na poszczególne cele, 4) pozyskiwaniu i wydatkowaniu środków, 5) nadzorze i kontroli nad realizacją gospodarki finansowej”[3]. Wskazanie OSP jako celu wydatkowania środków finansowych w gminie i określenie ich wysokości mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Gospodarka ta prowadzona jest na podstawie uchwały budżetowej.

Jedną z ważniejszych podstaw prawnych gminnej gospodarki finansowej, oprócz u.s.g., jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[4]. Zgodnie z art. 211 ust. 1–5 budżet jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników. Z odmiennym poglądem na charakter prawny uchwały budżetowej można się natomiast spotkać w orzecznictwie NSA oraz w rozstrzygnięciach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych[5]. Zdaniem tej właśnie Izby uchwała budżetowa jest szczególnym, a nawet jednym z najważniejszych aktów prawa miejscowego. Stanowisko takie zajmuje też M. Zubik (Samorządowa uchwała budżetowa...); jego zdaniem „uchwały budżetowe mają wszystkie cechy przepisów prawa miejscowego”[6]. W związku z powyższym wydatki na OSP powinny być zaplanowane w uchwale budżetowej na okres roku kalendarzowego. Jeżeli planowana jest modernizacja remizy OSP, w uchwale budżetowej powinien być zaplanowany taki wydatek oraz jego wysokość. Wydatek ten może obejmować koszty projektu technicznego modernizacji, jak i same koszty wykonania modernizacji. Projekt uchwały budżetowej w gminie przedstawia wójt (burmistrz, prezydent miasta) radzie gminy (miasta) – art. 233 u.f.p. Uchwalenie budżetu gminy jest wyłączną właściwością rady gminy (miasta) – art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. „Rada gminy jest jednak ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej – w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego – przysługują jej bowiem kompetencje uchwałodawcze tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych[7].

Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy wykonywanie budżetu. „Przez wykonywanie budżetu rozumie się faktyczną realizację uchwały budżetowej, w tym dokonywanie wydatków przewidzianych w budżecie”[8].

W toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) obowiązują m.in. następujące zasady gospodarki finansowej: 1) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, 2) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych – z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 (art. 254 u.f.p.).

„Artykuł 254 u.p.f. określa wprost katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego (…), w tym zasadę planowości, wynikającą z definiowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako planu finansowego, będącego podstawą jej gospodarki finansowej, zgodnie z którą dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem”[9]. W związku z tym, jeżeli w budżecie jest zaplanowana dana kwota na modernizację remizy OSP, to wójt wykonując budżet nie może przekroczyć tej kwoty oraz nie może dokonać innych wydatków nie zaplanowanych w budżecie.

 „Niedochowanie wymogów postępowania w sprawie wykonania budżetu jest częściowo sankcjonowane przez regulacje zawarte w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (…). Kolejna ze wskazanych kategorii naruszeń dyscypliny finansów publicznych związana jest z niedochowaniem wymogów obowiązujących przy wydatkowaniu z budżetu środków publicznych. W jej ramach można wyróżnić trzy rodzaje czynów. Jednym z nich jest dokonanie wydatku bez albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia”[10]. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[11], naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. „Wielkości środków przeznaczonych w planach finansowych na wydatki publiczne są dyrektywne (wiążące), choć mogą ulec zmianie w trakcie roku budżetowego. Naruszenie reguły dyrektywnego charakteru wydatków ze środków publicznych skutkuje naruszeniem dyscypliny finansów publicznych na podstawie art. 11 u.d.f.p. Dyrektywny charakter wydatków oznacza, że jednostka sektora finansów publicznych (w tym gmina – dop. D.K.) może dysponować tylko takimi środkami, jakie zostaną jej przyznane w planie finansowym i nie może dokonywać wydatków przekraczających wysokość zatwierdzoną w planie (…)”[12].

[1] Tekst jednolity – Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.

[2] Tekst jednolity – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.

[3] Por. A. Szewc, Komentarz do art.51 ustawy o samorządzie gminnym, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Lex 2012, pkt 1.

[4] Tekst jednolity – Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. – dalej u.f.p.

[5] Zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 1996 r., I SA/Po 1091/96, Lex nr 79745, oraz uchwały RIO w Koszalinie z dnia 27 lutego 1995 r., 34/95, Lex nr 43110, i z dnia 20 marca 1995 r., 45/95, Lex nr 42741.

[6] Por. A. Szewc, Komentarz…, Lex, pkt 6.

[7] Por. Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., II GSK 224/10, Lex nr 863199)” za A. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Lex 2012, pkt 11

[8] Por. A. Skoczylas, Komentarz do art. 30, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 384.

[9] Por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art.254 ustawy o finansach publicznych, Lex

[10] Por. J.M. Salachna, Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie procedury tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, Lex, rozdz. IV, pkt 2.2

[11] Tekst jednolity – Dz. U. z 2013 r., poz. 168.

[12] Por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art.11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Lex.