Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.ppoż. Ochotnicze Straże Pożarne funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach[1]. Ochotnicza Straż Pożarna jest jednostką umundurowaną, wyposażoną w specjalistyczny sprzęt, przeznaczoną w szczególności do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami. Szczegółowe zadania i organizację ochotniczej straży pożarnej i ich Związku określają ich statut.
OSP można zaliczyć do organizacji pozarządowych (Non-governmental organizations – skrót NGO) tzw. trzeciego sektora. W świetle ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[2] organizacjami pozarządowymi są: 1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, 2) nie działające w celu osiągnięcia zysku – osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. De facto OSP są podmiotami o charakterze prywatnoprawnym, które działają w interesie publicznym (zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej), ale mogą też działać w interesie prywatnym. Status OSP jako stowarzyszenia zapewnia im możliwość pozyskiwania środków prywatnych poza kontrolą administracji gminnej. Z drugiej strony większość OSP w kraju zgodnie z art. 32 ust. 2 i 3 u.ppoż. jest finansowana z budżetów gminnych i środki te co do zasady stanowią główne źródłu utrzymywania się OSP. Gmina ma prawny obowiązek finansować OSP koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczej Straży Pożarnej. Gmina ma również obowiązek: 1) bezpłatnego umundurowania członków Ochotniczej Straży Pożarnej, 2) ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków Ochotniczej Straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne, 3) ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich.
Art. 32 ust. 2 u.ppoż. zobowiązuje gminy do ponoszenia kosztów utrzymania Ochotniczych Straży Pożarnych. Specyfiką tego przepisu jest to, że ustawodawca nie dokonał wyliczenia, jakie konkretne koszty mieszczą się w pojęciu kosztów „utrzymania” OSP. Podobnie zresztą jak w przypadków kosztów „wyposażenia, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczej Straży Pożarnej”. Dodatkowo ustawodawca nie wskazał, jak wysoka kwota powinna być przekazywana OSP w ramach tych kategorii. Taka konstrukcja przepisu powoduje trudności interpretacyjne i nierzadko prowadzi do napięć między zarządami OSP a organami gminy o to, co gmina powinna i w jakiej wysokości finansować w zakresie funkcjonowania OSP.
Ustawa ppoż. nie zawiera definicji legalnej pojęcia kosztów „utrzymania”. W ustawie tej brak jest także odesłań do innych ustaw, które definiowałyby legalnie pojęcie „utrzymania”. W publikacjach specjalistycznych wskazuje się, że „utrzymanie to pokrycie kosztów związanych z realizacją zadań nałożonych przepisami ustawy z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez ochotnicze straże pożarne”[3]. „Z mocy art. 32 ust. 2 ustawy wszystkie wydatki związane z utrzymaniem, wyposażeniem, wyszkoleniem i zapewnieniem gotowości bojowej ochotniczych straży pożarnych ponosi gmina”[4]. Wykładnia ta jest jednak niewystarczająca, co skłania do przeprowadzenia szerszej wykładni art. 32 ust. 2 u.ppoż.
W świetle wykładni językowej, przez utrzymanie należy rozumieć „środki do życia, koszt egzystencji”[5]. W odniesieniu do funkcjonowania OSP, koszty egzystencji należy rozumieć jako koszty funkcjonowania OSP. Przy czym „utrzymanie” jest kategorią jakościowo odmienną od wyposażenia, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej i stanowi podstawę do odmiennego rodzaju wydatków.
W drodze wykładni systemowej wykładnię art. 32 ust. 2 u.ppoż. należy wiązać z art. 19 ust. 1 u.ppoż., w świetle którego Ochotnicze Straże Pożarne funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, co zapewnia im możliwość pozyskiwania dodatkowych środków finansowych (np. z działalności gospodarczej, z darowizn, spadków itd.; z art. 29 u.ppoż., w świetle którego koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej (w tym OSP) pokrywane są z: 1) budżetu państwa, 2) budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 3) dochodów instytucji ubezpieczeniowych, ubezpieczających osoby prawne i fizyczne; z art. 51 ust. 1 u.s.g., w świetle którego gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy; z art. 233 u.f.p., w świetle którego to wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia projekt uchwały budżetowej w gminie; z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g, w świetle którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy; art. 254 pkt 3 u.f.p., w świetle którego dokonywanie wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Interpretując art. 32 ust. 2 w kontekście powyższych przepisów należy uznać, że gmina jest jednym z kilku podmiotów finansujących OSP, który posiada autonomię w decydowaniu o zakresie finansowania i wysokości środków przekazywanych na OSP ograniczaną zasadami finansów publicznych. Oznacza to, że szereg wydatków, choćby takich jak finansowanie przez gminę prowadzenia rachunku bankowego OSP mieści się w pojęciu „utrzymania” w rozumieniu art. 32 ust. 2 u.ppoż., i gmina może je finansować, co nie oznacza, że gmina musi taki wydatek automatycznie zaplanować w budżecie i go później sfinansować.
W drodze wykładni celowościowej należy uznać, że celem ustawodawcy formułującego art. 32 ust. 2 u.ppoż. było jego ogólne sformułowanie, bez wskazania katalogu, z którego wynikałoby co konkretnie należy finansować w zakresie funkcjonowania OSP oraz w jakiej wysokości. Ze względu na zróżnicowanie zasobności finansowej gmin w skali całego kraju oraz stopnia rozwoju danych OSP w poszczególnych gminach, ogólność tego przepisu pozwala gminom dostosować wysokość środków finansowych przekazywanych na OSP do możliwości finansowych gminy w danym momencie oraz do konieczności lub jej braku rozwoju OSP. Sztywne ustawowe ustalenie katalogu i wysokości środków przekazywanych na OSP uniemożliwiłoby w wielu przypadkach planowanie i wydatkowanie budżetu w gminach.
[1] Tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 z późn. zm.
[2] Tekst jednolity – Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.
[3] Zob. A. Juszczyk, w: Finansowanie…, s. 20
[4] Zob. B. Kurzępa, Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z komentarzem, Kraków-Tarnobrzeg 2010, s. 131.
[5] Słownik języka polskiego, red. W. Doroszewski, http://doroszewski.pwn.pl/haslo/utrzymanie/; L. Drabik, E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2007, s. 685; E. Dereń, E. Polański, Wielki Słownik Języka Polskiego, Kraków 2012, s. 875.
