Ustawa ta była od kilku lat procedowana i przygotowywana do wejścia w życie. Punktem zwrotnym w przyspieszeniu prac był tak naprawdę wybuch pełnoskalowej wojny na Ukrainie w 2022 roku oraz obawy społeczne czy państwo i obywatele są zabezpieczeni na wypadek konfliktu zbrojnego. Wówczas prace nad ustawą znacząco przyspieszyły. Za rządów poprzedniej koalicji przygotowany był już praktycznie gotowy projekt uzgodniony na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, który wpłynął do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ostatecznie nie został on skierowany do prac sejmowych z racji na zbliżające się wybory do Sejmu i potencjalną zmianę ekipy rządowej. Po wyborach zmieniła się koalicja rządowa, która zapowiedziała kontynuację prac nad ustawą i skutecznie doprowadziła do jej uchwalenia i wejścia w życie pomimo kohabitacji. Ustawę poprały zgodnie jak „jeden mąż” wszystkie stronnictwa polityczne, pomimo istniejących podziałów. Podpisanie ustawy przez Prezydenta RP było oczekiwaną formalnością. Tym bardziej, że ok. 75 % opinii publicznej opowiadało się za przywróceniem obrony cywilnej.

Bariery prawne i organizacyjne

Wejście w życie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej nawiązało do złych naszych państwowych  tradycji legislacyjnych tj. uchwalania ustawy bez vacatio legis i wprowadzania ustawy w życie bez rozporządzeń wykonawczych, które tak naprawdę pozwalają na realne wdrażanie legislacji w praktyce.

Od wejścia w życie ustawy zaczyna biegnąć drugi miesiąc, a aktów wykonawczych dalej nie widać na horyzoncie. Z dniem 1 stycznia 2025 r. weszło w życie Zarządzenie Nr 166 Prezesa Rady Ministrów w sprawie organizacji i trybu pracy Rządowego Zespołu Ochrony Ludności z dnia 27 grudnia 2024 r. (M.P. z 2024 r. poz. 1109), które określiło zasady realizacji zadań Rządowego Zespołu Ochrony Ludności, nowego podmiotu w systemie prawnym. 4 lutego 2025 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowej zawartości Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej z dnia 23 stycznia 2025 r. (Dz.U. z 2025 r. poz. 136). Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej to kluczowy dokument, który jest podstawą finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Pierwszy Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma opracować i przedstawić do uzgodnienia i opiniowania, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, czyli do dnia 23 marca 2025 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, co prawda zakomunikowało pod koniec stycznia, że przygotowane jest już 18 projektów rozporządzeń wykonawczych do ustawy, które są przedmiotem szerokich konsultacji, ale nie jest znana nawet wstępna data ich wejścia w życie. Nie wiadomo, czy ministerstwo zdecyduje się „rzucić” do wdrożenia cały pakiet 18 rozporządzeń w bardzo krótkim czasie, czy rozłoży publikację rozporządzeń na kilka lub kilkanaście miesięcy. Trudno sobie także wyobrazić, aby pracownicy samorządowi, którzy na „dole” struktury państwa, czyli w gminach i powiatach wdrażają ustawę, byli w stanie wdrożyć w szybkim tempie naraz 18 rozporządzeń wykonawczych. Samo zapoznanie się z taką ilością przepisów wykonawczych to nie lada wyzwanie, a co dopiero uruchomienie procedur z nich wynikających. Trzeba pamiętać, że w urzędach gminnych, szczególnie w gminach wiejskich czy mniejszych miejskich, nie ma wyznaczonych pracowników, którzy by zajmowali się tylko taką materią. Nierzadko „działka” bezpieczeństwa „dorzucana” jest pracownikom obok innych zadań. Nawet jak w urzędzie jest wyznaczony pracownik tylko do zadań związanych z bezpieczeństwem, to trzeba pamiętać, że ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej zmienia także ustawę o ochotniczych strażach pożarnych, ustawę o ochronie przeciwpożarowej i ustawę o Państwowych Strażach Pożarnych. Wszystkie te wdrożenia zwykle „spadają” na jedną osobę w urzędzie.

Bariery ekonomiczne

Pomimo rekordowego deficytu w budżecie państwa na 2025 r. sięgającego prawie 300 mld złotych oraz objęcia Polski przez Komisję Europejską procedurą nadmiernego deficytu państwo zaplanowało środki na wdrożenie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Jednak ekonomiści alarmują o wzrastającej rentowności polskich obligacji oraz emisji po raz pierwszy od pandemii bonów skarbowych. Problemy ekonomiczne takich potentatów jak Niemcy, głównego partnera handlowego Polski nie napawają optymizmem. Zła sytuacja gospodarcza ma realne przełożenie na zmiany polityczne w Wielkiej Brytanii, Francji czy Austrii.

W ustawie co prawda zapisano, że na finansowanie zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej przeznacza się corocznie środki w wysokości nie niższej niż 0,3% produktu krajowego brutto, ale na dzień dzisiejszy trudno prognozować jaka to będzie realnie kwota do podziału pomiędzy organy i podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej. Sposób finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej ma być zapisany w Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, który nie jest znany dzisiaj nawet w zarysach. Zapisy ustawowe dotyczące finansowania zadań z zakresu ochrony ludności na poziomie samorządów terytorialnych także nie napawają optymizmem. Co prawda w art. 154 ustawy gwarantuje się jednostkom samorządu terytorialnego dotacje z budżetu państwa na finansowanie albo dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Gwarantuje się także dotacje z budżetu państwa na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Jednak art. 154 ust. 6 ustawy mówi wprost: „Procentowy udział dotacji celowej na finansowanie albo dofinansowanie zadań własnych, w kosztach realizowanego zadania reguluje zawarta umowa. Wartość dotacji celowej może wynosić do 100% kosztów zadania”. Zapis „do 100%” może skutkować tym, że te dotacje nie będą pokrywać w całości zadań własnych samorządów. Nie wiadomo skąd samorządy wezmą brakującą pulę środków, jeżeli dotacja będzie znacząco poniżej 100%. W przestrzeni publicznej trudno doszukać się jakiejkolwiek informacji jaka realna kwota trafi do danego urzędu i na ile działań to wystarczy. Nie znany jest także jakikolwiek algorytm dopasowany do zróżnicowanych jednak znacząco polskich gmin czy powiatów. W takiej sytuacji trudno włodarzom gmin czy powiatów zlecić swoim podwładnym konkretne kroki dotyczące wdrażania ustawy. Nikt rozsądny nie rozpocznie wdrożenia na szeroką skalę nie znając realnej kwoty jaką przekaże mu państwo na działania w tym obszarze. Nawet przyspieszenie prac legislacyjnych i „wypuszczenie” na raz 18 rozporządzeń wykonawczych nie przyspieszy wdrożenia ustawy, skoro odpowiedzialne za nie samorządy nie znają kwot jakie otrzymają. Same zapewnienia ministerstwa, że „pieniądze będę” nie są przekonujące dla włodarzy „trzymających się za kieszeń”.

Bariery polityczne

Nie ma co ukrywać, że głównym bodźcem który zmotywował włodarzy naszego państwa do prac nad ustawą o ochronie ludności i obronie cywilnej było zagrożenie wojenne naszego kraju, które stało się realną rzeczywistością po napaści zbrojnej Rosji na Ukrainę. Obroną cywilną nie zajmowano się od ponad 20 lat, choć nieustanie się mówiło o potrzebie jej uporządkowania i uaktualnienia. Prace nie przynosiły realnych efektów pomimo co najmniej trzech raportów Najwyższej Izby Kontroli, która alarmowała o tragicznym stanie obrony cywilnej w naszym kraju. Obecnie coraz częściej słychać o zakończeniu wojny na Ukrainie. Po dojściu do władzy w Stanach Zjednoczonych Donalda Trumpa wygaszenie działań wojennych stało się bardziej realne. Obecnie słychać coraz więcej głosów ze strony skonfliktowanych stron o gotowości do rozmów pokojowych. Nawet zawieszenie broni bez wypracowania zasad pokoju, na pewno wpłynie na postrzeganie zagrożenia wojennego w Polsce przez opinię publiczną, co zapewne przełoży się na decyzje w zakresie wdrażania ustawy o ochronie ludności o obronie cywilnej. Skoro zacznie spadać zagrożenie, zaczną znowu pojawiać się pytania po co nam obrona cywilna generująca miliardowe koszty, skoro sytuacja budżetowa jest zła.

Wydaje się, że zmianie ulega także sytuacja polityczna wewnątrz kraju. Kolejne sondaże dotyczące oceny prac rządu pokazują wyraźną zmianę nastrojów w Polsce. Sondaże partyjne wskazują, że podział mandatów w Sejmie nie pozwoliłby obecnie utrzymać koalicji rządowej w obecnym kształcie. Wzrastają koszty życia dla przeciętnego obywatela, co róż pojawiają się  informacje o grupowych zwolnieniach, zamykaniu zakładów produkcyjnych, słabych wynikach gospodarczych spółek skarbu państwa. Jednocześnie inflacja nie spada i utrzymywane są wysokie stopy procentowe. Wszystkie te okoliczności wpłyną na wynik wyborów prezydenckich, który może radykalnie zmienić dynamikę polityczną w Polsce. Zmiana układu rządowego może się przyczynić do zmiany optyki w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej, ponieważ projekt ustawy poprzedniej koalicji rządowej inaczej rozkładał akcenty i miał inne założenia.

Zawarcie rozejmu na Ukrainie oraz zmiana polityczna w Polsce, przyczyni się zapewne do zasadniczych zmian ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, co znacząco może spowolnić wdrożenie ustawy, o ile w ogóle go nie zatrzyma na kolejne lata, tak jak to było dotychczas.

Dr Dariusz P. Kała, specjalizuje się w prawie dotyczącym ochrony ludności