Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lipca 2010 r., II SA/Ke 396/10
Tezy orzeczenia:
Orzekające w sprawie organy przyjęły, że przez sformułowanie "uzyskanie lokalu" należy rozumieć tylko te przypadki, w których osoba uprawniona nabywa lokal mieszkalny lub dom odpłatnie, na podstawie innej umowy niż darowizna. Zaprezentowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym i podziela je również skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe wynika wprost z literalnej treści przepisu, który przewiduje "pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Inna wykładnia art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej doprowadziłaby do zupełnego wypaczenia unormowanej w nim instytucji pomocy finansowej. Osoba, która nabywa prawo do lokalu mieszkalnego lub domu "za darmo", nie wymaga bowiem pomocy finansowej w jego uzyskaniu. Interpretacja, która zezwalałaby na przyznanie prawa do takiej pomocy w każdym przypadku "uzyskania lokalu" - w tym również pod tytułem darmym, przekształcałaby powyższą instytucję w prawo do swoistego odszkodowania, czy też ekwiwalentu za rezygnację z prawa ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko byłoby jednak oczywistym nadużyciem, niezgodnym z intencją ustawodawcy. Dlatego pomoc finansowa musi zawsze wiązać się z faktem poniesienia przez uprawnionego wydatków lub zaciągnięciem zobowiązań finansowych (kredytu), związanych bezpośrednio z uzyskaniem lokalu mieszkalnego lub domu, a przyznanie środków osobie, która nie poniosła lub nie będzie ponosić w przyszłości żadnych kosztów uzyskania mieszkania, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 281/00 LEX nr 53942, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. II SA/Wa 1771/07, LEX nr 518763).
Skarżący niewątpliwie uzyskał dom na podstawie umowy darowizny. Nabycie to nastąpiło pod tytułem darmym i nie wiązało się z jakimkolwiek nakładem finansowym z tego tytułu. Obciążenia, jakie nałożył na M.B. darczyńca, nie przekreślają nieodpłatnego charakteru tej umowy i okoliczności, iż uzyskanie prawa do domu nie było połączone z żadnymi wydatkami.
W wyroku z dnia 20 października 2006r., sygn. akt IV CSK 172/08 (LEX nr 564478), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że istoty darowizny jako czynności pod tytułem darmym, nie zmienia obciążenie jej poleceniem, czyli włożeniem na obdarowanego obowiązku oznaczonego działania lub zaniechania, bez czynienia kogokolwiek wierzycielem (art. 893 k.c.). Z reguły obciążenie darowizny poleceniem nie oznacza, aby taki był cel jej dokonania, a wypełnienie polecenia nie jest traktowane jako "odpłata" za świadczenie darczyńcy. Co więcej, "adresatem" polecenia, a więc osobą, na rzecz której obdarowany ma podjąć określone działanie, może być nie tylko osoba trzecia, ale także sam darczyńca. Jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że o bycie prawnym darowizny decyduje zawsze jej nieodpłatność, jako istotna przesłanka (element) tego typu umowy. Charakter ten traci świadczenie spełnione w celu uzyskania określonego świadczenia ekwiwalentnego. Dlatego polecenie, z zasady nie pozostające w sprzeczności z istotą darowizny, nie może polegać na nałożeniu takich obowiązków, które odbierają czynności charakter zdziałanej pod tytułem darmym. Może to wystąpić w szczególności wtedy, gdy obciążenie wynikające z polecenia stanowi równoważnik świadczenia darczyńcy; wypełnienie polecenia może w takiej sytuacji stać się oczekiwaną odpłatą za otrzymane przysporzenie, co zniweczy jego nieodpłatny charakter. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że istotnie, darczyńca ustanowił polecenie, mocą którego zobowiązał skarżącego i jego żonę do zapłaty na rzecz określonej osoby kwoty 15.000 zł w terminie do 31 grudnia 2015 r. Trzeba jednak podkreślić, iż przedmiotem tej darowizny było gospodarstwo rolne o pow. 41.590 m2, wycenione przez strony umowy na kwotę 76.600 zł (w tym wartość budynku mieszkalnego na 59.600 zł). Budynek mieszkalny był zatem tylko jednym z elementów darowanego gospodarstwa, w skład którego wchodziły także: grunty, las, inwentarz żywy i martwy. Z treści umowy wynika, że nałożone na skarżącego i jego żonę polecenie zapłaty kwoty 15.000 zł na rzecz J.G. związane było przede wszystkim z faktem wejścia małżonków B. w posiadanie całego gospodarstwa rolnego (nie tylko domu), co zostało wyraźnie zawarte w § 8 umowy. Podstawą prawną opisanego polecenia jest art. 893 kc, z którego wynika, że darczyńca może włożyć na obdarowanego obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania, nie czyniąc nikogo wierzycielem. Skoro tak, skarżący nie jest niczyim dłużnikiem, a uprawniony z polecenia nie ma możliwości (sądowego) dochodzenia jego wykonania (tzw. zobowiązanie naturalne). Nie bez znaczenia dla oceny zawartej umowy w kontekście mającego w sprawie zastosowanie art. 80 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jest także odległy termin wykonania polecenia (co znacznie zmniejsza zakres obciążenia obdarowanego) i niewątpliwy brak ekwiwalentności świadczenia darczyńcyi polecenia. Powyższe przesądza o tym, iż polecenie to nie zmienia nieodpłatnego charakteru zawartej umowy i nie stanowi nakładu pieniężnego, jaki skarżący musiał ponieść w związku z uzyskaniem domu, co dawałoby mu prawo do uzyskania pomocy finansowej. W umowie darowizny z dnia 17 grudnia 2009r. ustanowiono także – na rzecz darczyńcy i jego żony - nieodpłatną służebność osobistą polegającą na prawie zamieszkiwania w darowanym budynku mieszkalnym. Służebność ta jest zobowiązaniem skarżącego, która pozbawia go zysku z ewentualnego wynajmu pomieszczeń zajmowanych przez darczyńców, ogranicza go w swobodnym dysponowaniu całym domem, obniża obecną wartość nieruchomości i czyni ją nieatrakcyjną dla potrzeb ewentualnej sprzedaży, ale z całą pewnością nie powoduje żadnych zobowiązań finansowych. Ustanowienie służebności nie wiąże się zatem dla skarżącego z jakimkolwiek wydatkiem lub kosztem, który mogłaby mu zrekompensować pomoc finansowa, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2033 ), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że M.B. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu). Do wniosku dołączył sporządzoną w dniu 17 grudnia 2009 r. w formie aktu notarialnego umowę darowizny wraz z ustanowieniem służebności. Zgodnie z umową M.B. wraz z żoną M. otrzymał od swego ojca H.B. w drodze darowizny, nieruchomość gruntową zabudowaną domem jednorodzinnym z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz rodziców nieodpłatnej, dożywotniej służebności zamieszkiwania oraz spłatą z darowanego gospodarstwa na rzecz siostry J.G. w kwocie 15.000 zł.
Organ II instancji wskazał, że uprawnienie do przyznania pomocy finansowej, przewidziane w art. 80 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest normatywnie uzasadnioną konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego. Pojęcie "uzyskanie lokalu" to uzyskanie odpłatne, a nie darowizna, zaś pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego - to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z nabyciem zaś takich lokali czy domu wiążą się poniesione koszty finansowe. Przepis powyższy używa terminu "uzyskanie", którego znaczenie wynika z § 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W świetle tego przepisu uzyskanie lokalu mieszkalnego jest ograniczone do jego odpłatnego nabycia.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zapisy odnośnie służebności zamieszkiwania oraz polecenia zapłaty na rzecz siostry nie zmieniły charakteru umowy darowizny. Darowizna jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego kosztem majątku darczyńcy, a zapisy w niej poczynione zmniejszają jedynie korzyści majątkowe uzyskane w wyniku jej zawarcia i nie stanowią podstawy do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w rozumieniu przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.B., domagając się ich uchylenia i "uznania, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest niezasadna". W uzasadnieniu powołał się na orzeczenie NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 981/07, twierdząc, że sprawa ta jest podobna do jego sprawy i Sąd uznał w niej prawo do pomocy finansowej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2010r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę.
