Tezy orzeczenia:

1. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż zaistniały stan faktyczny nie wyczerpywał przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu radnego. Kierując się wykładnią celowościową, nie zaś wyłącznie literalną, jak uczyniła to Rada Gminy O. podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, stwierdzić należy, że zawarty w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakaz należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne" wprowadzające instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje się dużym zróżnicowaniem zwłaszcza w zakresie sposobów dokonywania interpretacji przepisów antykorupcyjnych. Przeważa jednak koncepcja, iż przepisy te należy interpretować przede wszystkim przy użyciu wykładni literalnej. Uwzględniając jednak zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie można uznać, by wykładnia literalna okazała się wystarczająca dla dokonania pełnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Należało bowiem uwzględnić również wykładnię celowościową, a zatem zważyć na cel jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał powyższy przepis do ustawy samorządowej. Wskazać zatem należy, że regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wśród argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń Trybunał Konstytucyjny wskazuje na "szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Jak podkreślono, "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do uzyskiwania różnego rodzaju przywilejów" oraz zwrócono uwagę na "szczególną łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję" (W. 17/94, Dz. U. z 1995 r. Nr 4, poz. 23, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 18, s. 207).

2. Na szczególną uwagę w niniejszej sprawie zasługiwała również konieczność uwzględnienia proporcjonalności sankcji ustanowionej powołanymi przepisami w stosunku do zaistniałego zdarzenia, a zatem uwzględnić należało surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu, jak również uwzględnić należało wagę dobra poświęconego (zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną). Wobec powyższego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie można było przyjąć, by jednorazowe, incydentalne działanie radnego polegające na wykorzystaniu, w celu osiągnięcia zysku, mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wyczerpywało dyspozycję art. 24f ustawy o samorządzie gminnym skutkując wygaśnięciem mandatu.

3. Uwzględniając bowiem definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przyjąć należy, że elementami koniecznymi dla uznania danej aktywności zarobkowej za działalność gospodarczą jest to, że ma ona charakter zorganizowany i ciągły. Tym samym, to nie kryterium podmiotowe decyduje o uznaniu określonej aktywności zarobkowej za działalność gospodarczą, ale jej przedmiot i charakter. Wobec takich kryteriów trudno uznać, by zorganizowanie przez Stowarzyszenie, którego Prezesem jest radny, jednodniowej uroczystości w czasie której sprzedawany był alkohol, stanowiło o wykonywaniu przez radnego działalności gospodarczej, czy też by radny taką działalnością zarządzał, bądź był przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższego nie zmienia okoliczność, że również w dwóch kolejnych dniach działalność tę prowadzono. Biorąc zatem pod uwagę incydentalność tego wydarzenia, jego specyfikę oraz brak ciągłości w jego organizowaniu, należało uznać, że zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż w warunkach tej konkretnej sprawy nie zaszły okoliczności skutkujące koniecznością wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec powyższego uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły skutecznie oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

       Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2089/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od Rady Gminy O. na rzecz S. P. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

      W motywach uzasadnienia uchwały podano, że radny pełniąc funkcję prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Z., wykorzystując nieruchomość komunalną, jaką jest remiza OSP, wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r. (w remizie) i takie zezwolenie uzyskał w dniu [...] kwietnia 2012 r. Powołując się zatem na art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy uznała, że sprzedaż napojów alkoholowych w obiekcie będącym własnością gminy wypełnia hipotezę tej normy, albowiem radny jest prezesem OSP. Wskazano, że bez znaczenia pozostaje, czy jest to wykorzystanie mienia komunalnego na stałe, czy incydentalne, pod tytułem odpłatnym, czy darmowym, albowiem przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza (...), obliguje radę gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

      Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego – art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 16 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że radny brał udział w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego.

        S.P. podniósł też, że jako prezes zarządu stowarzyszenia nie brał udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem minia komunalnego, albowiem to nie on, w imieniu OSP, wniósł o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w trakcie imprezy w dniu [...] i [...] kwietnia 2012 r. Zarzucił też, że Wójt Gminy O., jako organ wydający przedmiotowe zezwolenie, nie zbadał legitymacji osoby do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Skarżący podniósł również, że Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej pomimo, iż takie uprawnienie przewiduje Statut Stowarzyszenia (§ 49, § 50) i jednorazowa, okazjonalna sprzedaż alkoholu, z której dochód przekazano na rzecz kościoła, nie mieści się w definicji prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej.

       Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę podkreślił, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy incydentalna sprzedaż alkoholu przez Stowarzyszenie Ochotniczej Straży Pożarnej w Z., w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r., w którym to Stowarzyszeniu skarżący pełni funkcję prezesa, stanowiło podstawę do uznania, że S. P. z mocy prawa utracił mandat radnego wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

        Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2089/12 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych