Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Bd 303/14
Tezy orzeczenia:
Skarżący W. w skardze oświadczył, że funkcję Prezesa OSP pełnił w latach 2006-2010. Bezsporne jest, że w dniu [...] grudnia 2011 r. po złożeniu ślubowania objął funkcję radnego Gminy W. W trakcie walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego w dniu [...] lutego 2011 r. wybrany został na Prezesa OSP w Ś., przyjął tą funkcję, a następnie w dniu [...] lutego 2011 r. złożył pisemną rezygnację z pełnienia tej funkcji. Powyższe ustalenia stanu faktycznego wskazują, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że skarżący obejmując funkcję Prezesa OSP w dniu [...] lutego 2011 r. tak naprawdę kontynuował wcześniejsze jej pełnienie przypadające na lata 2006-2010. Ciągłość pełnienia tej funkcji i jednoczesnej rezygnacji z niej nastąpiła w trzymiesięcznym okresie liczonym od momentu złożenia ślubowania w dniu [...] grudnia 2010 r. W sytuacji skarżącego objęcie funkcji prezesa OSP nie było podjęciem nowej działalności, lecz kontynuacją wcześniejszej. W tej sytuacji należy uznać, że zastosowanie znajduje przepis art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.
W powołanym art. 24f ustawy o samorządzie gminnym chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie taka działalność niewątpliwie była prowadzona. Stowarzyszenie OSP, którego prezesem we wskazanym powyżej okresie był skarżący (będący jednocześnie radnym), prowadziło działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ustawy.
Z uwagi na brak w ustawie o samorządzie gminnym własnej definicji działalności gospodarczej, należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Podkreślić w tym miejscu należy, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje się dużym zróżnicowaniem zwłaszcza w zakresie sposobów dokonywania interpretacji przepisów antykorupcyjnych. Przeważa jednak koncepcja, iż przepisy te należy interpretować przede wszystkim przy użyciu wykładni literalnej. Uwzględniając jednak zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie można uznać, by wykładnia literalna okazała się wystarczająca dla dokonania pełnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Należało bowiem uwzględnić również wykładnię celowościową, a zatem zważyć na cel, jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał powyższy przepis do ustawy samorządowej. Wskazać zatem należy, że regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wśród argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń Trybunał Konstytucyjny wskazuje na "szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Jak podkreślono, "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do uzyskiwania różnego rodzaju przywilejów" oraz zwrócono uwagę na "szczególną łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję"
Wobec powyższego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie można było przyjąć, by kontynuacja pełnienia funkcji prezesa OSP stanowiła rozpoczęcie prowadzenia działalności, czy też była działaniem radnego polegającym na wykorzystaniu, w celu osiągnięcia zysku, mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Opisany stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje w ocenie Sądu dyspozycji art. 24f ustawy o samorządzie gminnym skutkując wygaśnięciem mandatu, ponieważ doszło do złożenia rezygnacji z funkcji prezesa OSP.
Wbrew zarzutom skarg, działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia (funkcja Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej) prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji ww. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie bowiem, mimo że jest w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (art. 34 ustawy). Co prawda, dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków, jednakże fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Nie można zatem podzielić argumentacji, że prowadzenie dochodowej działalności polegającej na czerpaniu korzyści z wynajmowania sali remizy na imprezy okolicznościowe w budynku będącym własnością Gminy W. przez stowarzyszenie (OSP), w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06, sygn. akt II OSK 2055/10 z 14 grudnia 2010 r.) i znajduje potwierdzenie w poglądach Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, iż stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (przykładowo uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., sygn. akt III CZP 40/91, OSNCP 1991, nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. akt III CZP 66/06, OSKC 1996, nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r., sygn. akt II CK 161/02, OSNC 2004 r., nr 11, poz. 186).
W tym stanie rzeczy należy uznać za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru udziału radnego W. w składzie organu zarządzającego Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś., jako zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat. Pełnienie przez radnego B. W. funkcji Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. stanowiło naruszenie przez radnego ustawowego zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Wypełnia to przesłankę zastosowania art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Taka właśnie wykładnia jest uprawniona. Trzymiesięczny termin ma zapewnić ciągłość funkcjonowania organu lub urzędu. Innymi słowy, radny może świadczyć pracę, choćby nieodpłatnie, jeszcze przez trzy miesiące od złożenia ślubowania, aby umożliwić przejęcie wykonywanych przez niego zadań i funkcji przez nowy zarząd. W przedmiotowej sprawie przyjęcie funkcji Prezesa OSP w dniu [...] lutego 2011 r. po złożeniu ślubowania w dniu [...] grudnia 2010 r. nastąpiło w okresie trzymiesięcznym podobnie jak zrzeczenie się powyższej funkcji [...] lutego 2011 r. co potwierdzają akta sprawy. Zatem nieodpłatne wykonywanie niektórych zadań powinno być traktowane jako działanie zmierzające do zachowania ciągłości działania prezesa OSP.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Zaskarżonym do Sądu Zarządzeniem Zastępczym Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 24f ust. 1 oraz 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594. poz.1318) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 172) oraz w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399), stwierdził wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Gminy W. B. W., w związku z pełnieniem funkcji Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a zatem zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, co stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (§ 1 uchwały).
W uzasadnieniu organ wskazał, że B. W. Radny Rady Gminy pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
W piśmie z [...] maja 2011 r. Wojewoda K.-P. został poinformowany, że Radny Rady Gminy W. B. W. jest prezesem OSP w Ś. oraz członkiem Zarządu Gminnego OSP (delegat OSP) i członkiem Zarządu Okręgowego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych Okręg W. Oddział K. Sekcja N.
W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda K.-P. wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy W. o rozpatrzenie przez Radę Gminy sytuacji prawnej i faktycznej Radnego i przedstawienie stanowiska w sprawie.
Rada Gminy W. sprawą zajmowała się na sesji dnia [...] czerwca 2011 r., lecz uchwały w przedmiotowej sprawie nie podjęła.
W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy W. poinformował o tym fakcie Wojewodę K.-P., przekazując część dokumentów. Dokumentacja została kilkakrotnie uzupełniana.
Po przeprowadzonej analizie zgromadzonych dokumentów, organ nadzoru w piśmie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], działając w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy W. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Gminy W. B. W.
Przewodniczący Rady Gminy W. w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], przesłał uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego B. W. wraz ze kierowanym do niego pismem Radnego B. W. z dnia [...] listopada 2013 r. zawierającym polemikę z argumentami przedstawionymi w wezwaniu Wojewody.
W Zarządzeniu Zastępczym podkreślono, że B. W. ślubowanie jako Radny Gminy złożył w dniu [...] grudnia 2010 r., był on prezesem OSP w Ś. w poprzedniej kadencji. Następnie na mocy uchwały Nr [...] walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. z dnia [...] lutego 2011 r. został wybrany na Prezesa OSP w Ś., sprawując w tym czasie mandat Radnego Gminy W. obecnej kadencji. Rezygnację z funkcji Prezesa OSP w Ś. radny złożył dnia [...] lutego 2011 r. Z tym samym dniem Zarząd OSP w Ś. potwierdził wpływ rezygnacji B. W. Podał również, że uchwałą Zarządu Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w związku ze złożoną rezygnacją W., dokonano zmiany Prezesa Zarządu OSP.
Organ ustalił, że OSP w Ś. organizowało odpłatne imprezy rodzinne i okolicznościowe (wesela, komunie, chrzciny, imieniny, urodziny), a także imprezy rozrywkowe i sportowe (dyskoteki, zabawy taneczne, koncerty, imprezy sportowe). W ocenie organu, działalność polegająca na wynajmowaniu sali ma charakter zarobkowy.
W związku z powyższym, organ przeanalizował "częstotliwość" działania z wykorzystaniem mienia Gminy i podał, że w latach 2010-2012 OSP w Ś. wynajmowała salę [...] razy, osiągając z tytułu wpłat przychód w kwocie [...] zł. Wskazane zdarzenia są powtarzalne, wobec czego należy zakwalifikować je jako realizowane w sposób ciągły i zorganizowany.
W konsekwencji, organ stwierdził, że działalność OSP w Ś. polegająca na odpłatnym wynajmowaniu sali ma znamiona działalności gospodarczej, zaś przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zabrania radnym m. in. zarządzać działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy W. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. W., koniecznym było wydanie zarządzenia zastępczego.
Skargi do Sądu na Zarządzenie Zastępcze Wojewody K.-P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego złożyli Gmina W. i B. W.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Wskazał, że funkcję Prezesa OSP pełnił, po ponownym wyborze przez krótki okres, tj. od [...] do [...] lutego 2011 r. i dobrowolnie złożył rezygnację z tej funkcji w przepisanym prawem terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podkreślił, że OSP nie prowadzi statutowo działalności gospodarczej, a on jako członek, nie był uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, do którego wpisana jest OSP. Ponadto, wszystkie pozyskane środki były przeznaczane na działalność przeciwpożarową i nie można twierdzić, że działanie jego jako radnego Gminy wyczerpuje znamiona art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 maja 2014 roku sprawy ze skarg B. W. i Gminy W. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz B. W. i Gminy W. kwoty po 300 (trzysta) zł na rzecz każdego z nich, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. W. kwotę 178, 86 (sto siedemdziesiąt osiem 86/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
