Wygaśnięcie mandatu radnego w związku z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą jako osoba pełniąca funkcję członka zarządu (wiceprezes-naczelnik) Ochotniczej Straży Pożarnej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (okazjonalne wynajmowanie remizy na zeszyt)

Tezy orzeczenia:

1. Mając na względzie wskazany przedmiot sporu należy wyjaśnić, iż przez użyte w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie działalności gospodarczej, rozumie się działalność gospodarczą, o której mowa w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej. W świetle tego artykułu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z przytoczonej definicji wynika, że dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne spełnienie warunku zarobkowego charakteru działalności, oraz warunku prowadzenia jej w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że zamiarem (celem) jej podjęcia jest osiągnięcie zysku, a wiec nadwyżki przychodów nad stratami. O zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz zamiar jego osiągnięcia (cel). Działalność pozbawiona tego aspektu jest działalnością charytatywną, społeczną, kulturalną i inną, określaną mianem non profit (wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II FSK 789/07, publ. lex nr 495147). Także w przypadku wymogu ciągłości działalności gospodarczej, wprowadzonego celem wyłączenia z definicji działalności gospodarczej czynności jednorazowych, istotny jest zamiar powtarzalności określonych czynności celem osiągnięcia dochodu, a nie konieczność wykonywania danej działalności bez przerwy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 333/11, publ. lex nr 992553). Podkreślić należy też, że tak rozumiana działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym i że nie konstytuuje jej w związku z tym wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 556/10, publ. lex nr 756387).

2. Drugą przesłankę naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. przesłankę "wykorzystania mienia gminy" do prowadzenia tak rozumianej działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością), zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, należy odnosić do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe, okresowe czy nawet jednorazowe, odpłatne czy też nie, ma charakter bezpośredni czy pośredni, a także bez względu na to czy z prowadzonej działalności rady uzyskuje dochód lub inne korzyści osobiste czy też nie (patrz wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, publ. lex nr 988196; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10, publ. lex nr 746748; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06, publ. lex nr 275489). Przesądzający jest bowiem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy lub zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. Podkreślić należy też, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia luzu decyzyjnego i nie zezwala na ocenę zachowanie danego radnego z punktu widzenia stopnia jego zawinienia czy korupcyjności danego działania. Celem tego przepisu jest generalne wyeliminowanie sytuacji, w których radny, jako podmiot mający ułatwiony dostęp do mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, prowadziłby działalność gospodarczą z wykorzystaniem takiego mienia lub zarządzał taką działalnością gospodarczą.

3. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że skarżący jako radny Rady Gminy B. i członek Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w T., pełniący funkcję jej Wiceprezesa - Naczelnika, zarządzał prowadzoną przez OSP w formie stowarzyszenia działalnością, polegającą na wynajmowaniu w celu organizowania imprez okolicznościowych mienia komunalnego gminy w postaci sali budynku remizy, a więc działalnością gospodarczą we wskazanym powyżej rozumieniu, wyczerpując tym samym wszystkie przesłanki ustanowionego w 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zakazu.

4. Nie budzi sporu w sprawie, że skarżący ślubowanie na radnego Rada Gminy B. złożył na I sesji Radym Gminy B. w dniu [...], że w myśl protokołu walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego OSP, przeprowadzonego w dniu [...], na którym dokonano wyboru Zarządu OSP i Komisji Rewizyjnej, skarżący został wybrany w skład Zarządu OSP (funkcja – Wiceprezes/Naczelnik), że w stanowiącym własność Gminy B. budynku remizy, oddanym do bezpłatnego używania OSP wynajmowana była przez OSP w latach [...] sala budynku celem organizacji w niej imprez okolicznościowych, że z tytułu wynajmowania tej sali uzyskano środki pieniężne: w [...] w kwocie [...] zł w związku z 15-krotym wynajęciem sali, w [...] w kwocie [...] zł w związku z 9-krotym wynajęciem sali (w okresie od [...] do dnia [...]), a w [...] w kwocie [...] zł w związku z 14-krotym wynajęciem sali (w okresie od [...] do dnia [...]), a także że uzyskane z tytułu wynajmu sali w latach [...] środki zostały przekazane przez OSP na konto Urzędu Gminy B., a następnie zgodnie z dyspozycją tej jednostki ponownie przekazane na rzez OSP i zaliczone jako zwrot kosztów zakupu materiałów i wyposażenia OSP (naczyń) i zwrot kosztów zużycia - na cele inne niż statutowe - energii elektrycznej. Wskazane bezsporne okoliczności faktyczne sprawy jednoznacznie wskazują, zadnim Sądu, że działalność OSP polegająca na wynajmowaniu sali budynku remizy, będącego własność Gminy B. , a zatem w myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego mienie gminy, do organizowania imprez okolicznościowych, za który to wynajem pobierane były opłaty pieniężne, stanowi działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o której mowa w ar. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność ta bowiem ma charakter zarobkowy, ciągły i zorganizowany oraz oparta jest na wykorzystywaniu do jej prowadzenia mienia komunalnego gminy.

5. O zarobkowym charakterze tej działalności świadczy fakt, że OSP z tytułu udostępnia sali remizy uzyskiwało określone korzyści, pobierało określone środki pieniężne. Działania OSP w tym zakresie nie miały charakteru bezpłatnego, charytatywnego czy kulturalnego. Ich immanentną cechą było pobieranie z tego tytułu od innym podmiotów środków pieniężnych. Dalsze dysponowanie przez OSP tymi środkami pieniężnymi, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, że istotą tych działań było odpłatne udostępnianie sali remizy innym podmiotem w celu organizowania w niej imprez okolicznościowych (wesel, przyjęć, styp itp.). Istotne jest także, że tego typu działania OSP miały charakter powtarzalny i w zakresie, w jakim było to konieczne zorganizowany, a także to, że podejmowała je nie Gmina B., lecz OSP, jako stowarzyszenie, będące osobą prawną. Były one więc, wbrew twierdzeniom skarżącego, podejmowane w imieniu i na rachunek OSP, a nie Gminy B. W sprawie oceny charakteru tego typu działalności wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., syng. akt II OSK 2055/10 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd w pełni podziela wyrażone w nim stanowisko NSA, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że prowadzenie dochodowej działalności polegającej na czerpaniu korzyści z podnajmu lokalu w budynku będącym własnością Gminy, przez stowarzyszenie (OSP), w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.  

6. Pomimo bowiem , że stowarzyszenie, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to jednak może ono prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, według ogólnych reguł (art. 34 ustawy). Nie zmienia tego okoliczność, że dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Fakt ten bowiem nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, jako że wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia takiej działalności (zarządzania nią, bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności) radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006, sygn. akt II OSK 753/06; - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

7. W tym stanie rzeczy, uznając że przedmiotowa działalność OSP stanowiła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o której mowa w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i że skarżący jako członek Zarządu OSP (Wiceprezes – Naczelnik) zarządzał taką działalnością stowarzyszenia, stwierdzić należy, że w sprawie wypełniona została dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, a więc, że skarżący naruszył zakaz określony w tym przepisie. Pełnienie przez skarżącego jednocześnie funkcji radnego i Wiceprezesa – Naczelnika OSP, w sytuacji, w której OSP prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu sali remizy będącej własnością Gminy B., stanowi naruszenie przez radnego ustawowego zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

        Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie było zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], który działając w oparciu o art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Gminy B. K. M. w związku z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą jako osoba pełniąca funkcję członka Zarządu (Wiceprezes-Naczelnik) Ochotniczej Straży Pożarnej w T. z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B.

       Uzasadniając przedmiotowa uchwałę organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. M. Zdaniem organu stanowiącego Gminy B., jak wynika z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały Radny K. M. jest członkiem zarządu (Naczelnikiem) OSP w T., przy czym "jednostka ta wykorzystuje do swej działalności statutowej mienie komunalne gminy, jednak nie prowadzi w oparciu o to mienie działalności gospodarczej".

        Analizując zgromadzoną w przedmiotowej sprawie dokumentację, Wojewoda ustalił, iż K. M. złożył na I sesji Rady Gminy B. w dniu [...] ślubowanie na radnego Rady, natomiast z protokołu walnego zebrania sprawozdawczo - wyborczego Ochotniczej Straży Pożarnej w T. przeprowadzonego w dniu [...] wynika, iż dokonano wyboru Zarządu OS, w tym wyboru K. M. jako członka Zarządu OSP-Wiceprezesa/Naczelnika.

        W związku z wyborem K. M. na radnego Rady Gminy B. podczas posiedzenia Zarządu OSP w T. odbytego w dniu [...] postanowiono, aby dochody za eksploatację "sali wynajmowanej sporadycznie" przez klientów wpłacać do Urzędu Gminy B. Powyższe, zdaniem członków Zarządu, wyrażonym w oświadczeniu z dnia [...] oraz z dnia [...] świadczy o tym, iż od dnia [...] nie jest prowadzona przez OSP działalność gospodarcza.

       Jak wynika z przedłożonego w dniu [...] do Przewodniczącego Rady Gminy B. przez Zarząd OSP wykazu imprez okolicznościowych w Remizie OSP T. (wesela, 18 - tka, przyjęcia, spotkanie nasza klasa, stypy), przedmiotowe imprezy odbywały się w okresie od dnia [...] do dnia [...] oraz od dnia [...] do dnia [...]. Natomiast w okresie od [...] do dnia [....] oraz od dnia [....] do dnia [...], jak wynika z oświadczenia Zarządu OSP złożonego w dniu [....] nie odbywały się wskazane wyżej imprezy.

      Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w T. w latach [....], jak wynika z treści oświadczenia złożonego w dniu [....], nie zawierał umów dotyczących mienia Gminy, a jedynie dokonywał "zapisy w zeszycie na wesela i stypy oraz inne".

       Z analizy akt sprawy zdaniem organu nadzoru wynika także, iż z tytułu wynajmowania sali OSP w T. do Urzędu Gminy B. dokonano wpłat za okres od dnia [...] do dnia [...] oraz za okres od dnia [...] do dnia [...], przy czym przedmiotowe wpłaty zgodnie z pismem Urzędu Gminy B. z dnia [...], znak: [...] "były przekazywane na konto urzędu według wykazów sporządzanych przez OSP T. i zaliczane zgodnie z dyspozycją tej jednostki, na zwrot kosztów zakupu materiałów i wyposażenia OSP (naczyń) oraz na zwrot kosztów zużycia na cele inne niż statutowe, energii elektrycznej".

        Z oświadczenia Zarządu OSP z dnia [...] wynika, iż wysokość opłat za wynajmowanie sali OSP w T. została ustalona w latach [...] przez ówczesny Zarząd "i ta kwota obowiązuje do chwili obecnej". Przy czym, zdaniem członków Zarządu brak jest dokumentów na powyższą okoliczność. Do pobierania tych opłat upoważniony został w dniu [...] na walnym zebraniu Pan R. G.

       Mając na względzie powyższe organ nadzoru stwierdził, iż działalność Ochotniczej Straży Pożarnej w T. polegająca na organizowaniu imprez okolicznościowych (wesela, 18 - tka, przyjęcia, spotkanie nasza klasa, stypy) w latach [...], ma znamiona działalności gospodarczej. Poglądu tego nie zmienia zdaniem organu okoliczność, iż należności za ww. imprezy były wstępnie przekazywane na konto Urzędu Gminy B. Jak wcześniej wskazano, powyższe kwoty w takiej samej wysokości były ponownie przekazywane przez Urząd Gminy B. na rzecz OSP T. i zaliczane zgodnie z dyspozycją tej jednostki, na zwrot kosztów zakupu materiałów i wyposażenia OSP (naczyń) oraz na zwrot kosztów zużycia, na cele inne niż statutowe, energii elektrycznej.

       Na ww. zarządzenie zastępcze odrębne skargi do sądu wnieśli K. M. oraz Gmina B.

       Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 roku sprawy ze skarg Gminy B. i K. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych