Tezy orzeczenia:

1. Należy zauważyć, że regulacje wprowadzające ograniczenia w zakresie aktywności zarobkowej radnych samorządu gminnego ingerują w strefę praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. Dotyczy to w szczególności zasady wolności gospodarczej i zasady wolności pracy (art. 22 i art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji). Przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki, które wprowadzają określone nakazy i zakazy, a do których niewątpliwie należą powoływane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady należy interpretować przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni językowej. Zakazy te mają bowiem charakter wyjątku od konstytucyjnych zasad i w związku z tym przesłanki zastosowania sankcji za ich naruszenie muszą być interpretowane restryktywnie. Regułą jest bowiem, iż wyjątków od zasady nie należy traktować rozszerzająco. Ponadto wypada wskazać, że wykładnia celowościowa istotną rolę ma przede wszystkim przy ustalaniu znaczenia normy prawnej, w sytuacji gdy przepisy ustawy jedynie ogólnie zarysowują treść tej normy, pozostawiając jej konkretyzację podmiotom stosującym prawo, w sytuacjach, gdy w oparciu o samo brzmienie słów ustawy, bez powiązania z jej celami, trudno określić w sposób właściwy możliwy sens tych słów.

2. Dodatkowo wskazać trzeba, że standardy w dziedzinie praw i wolności wyznaczane są przez unormowania konstytucyjne. Zabezpieczając sferę wolności człowieka art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie. Z treści tego przepisu można również wywieść zakaz rozszerzającej interpretacji art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Norma ograniczająca konstytucyjnie gwarantowane wolności nie może być interpretowana rozszerzająco. Konstytucja bowiem formułuje minimalne, a nie maksymalne gwarancje zakresie praw i wolności jednostki. Powoduje to, że wszelkie ograniczenia tych praw muszą być interpretowane ściśle i nie mogą być uznawane za regułę . Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 24d zakaz skierował wprost do wójta, to skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać radnego. Ewentualne konsekwencje może bowiem ponosić tylko adresat ustawowego zakazu. Wobec tego zasadne jest stanowisko Wojewody, iż naruszenie przez organ gminy art. 24d ustawy o samorządzie gminnym przez zawarcie umowy cywilnoprawnej z radnym w niniejszej sprawie nie pociągało za sobą wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003 r. Nr 159, poz.1547, z późn. zm.) dalej zwanej Ordynacją wyborczą. Przepis ten stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Naruszenie dyspozycji normy art. 24d nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego przepisu. W ocenie Sądu należy wykluczyć dopuszczalność stosowania w drodze analogii przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a do przypadku powierzenia pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej. Cele analogii sprowadzane są najczęściej do wypełniania luk w prawie. Stwierdzenie luki wynika z oceny, że dana sytuacji nie jest uregulowana przez obowiązujące prawo, choć powinna być uregulowana. Kwestia umów cywilnoprawnych miedzy gminą a radnym została natomiast ustawowo uregulowana. Skoro zaś ustawodawca nie zakazał radnemu (lecz wójtowi) zawierania umów cywilnoprawnych, o których mowa w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, to konsekwentnie nie ustanowił również wobec radnego sankcji za naruszenie tego zakazu.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela odmiennej interpretacji art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dokonanej przez stronę skarżącą w powiązaniu z art. 24e tej ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Skarżąca nie wykazała w jaki sposób nadzór sprawowany przez radnego nad sprzętem pożarniczym w Ochotniczej Straży Pożarnej miałby wpływać na zaufanie, jakim obdarzyli go wyborcy. Przepis ten jest niedookreślony i lakoniczne posługiwanie się nim, bez szczegółowego uzasadnienia, jest niedopuszczalne. Utrata zaufania, o której mowa w art. 24 e ustawy, jest w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej wątpliwa zważywszy na fakt, iż czynności powierzonych umową radny nie świadczył na rzecz jednostki organizacyjnej gminy, lecz wykonywał ją na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej

4. Faktycznie więc umowa winna być zawarta między radnym a uprawnionym organem Ochotniczej Straży Pożarnej, która, jak wynika z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru sądowego, jest stowarzyszeniem i jako takie, na co zwrócił uwagę organ nadzoru, posiada osobowość prawną. Sam fakt, że Burmistrz wykonywał obowiązek finansowania Ochotniczej Straży Pożarnej wynikający z art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zmianami) nie upoważniał go jednak do zawierania umowy o świadczenie usług na jej rzecz.

5. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest także okoliczność, że radny zawarł sporną umowę przed dniem rozpoczęcia wykonywania mandatu. Zasadnie Wojewoda podnosi, że zakaz z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy umów cywilnoprawnych zawartych przed uzyskaniem mandatu radnego. Należy też wskazać, że w odniesieniu do stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, a powstałego przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, przewidziano w art. 24b ust. 1 i 4 tej ustawy obowiązek osoby wybranej na radnego do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w zakreślonym terminie. Konsekwencją zaś naruszenia powyższego nakazu jest utrata mandatu (art. 24b ust. 5). Podobne uregulowania przewidziano w art. 24f ust. 1a w stosunku od radnych, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat oraz osób wymienionych w ust. 2 tego artykułu (art. 24f ust. 4), nakazując im odpowiednio: zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i zrzeczenie się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta lub od dnia powołania na stanowisko. Kontynuowanie działalności gospodarczej wbrew ustawowemu zakazowi stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, zaś niezrzeczenie się stanowiska lub funkcji skutkuje jego utratą z mocy prawa po upływie trzymiesięcznego terminu. Takich sankcji ustawodawca nie przewidział jednak wobec radnego, który wykonuje pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej przed dniem rozpoczęcia wykonywania mandatu. Powyższe potwierdza założenie o racjonalnym prawodawcy, który kompleksowo reguluje poszczególne przypadki ograniczenia praw obywatelskich. Dlatego też nie mógł mieć w sprawie zastosowania także art. 190 ust 5 i 6 Ordynacji wyborczej i nie dawał on radzie gminy kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezaprzestania wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w określonym w tych przepisach terminie.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

      Rada Miejska uchwałą z dnia "[...]" stwierdziła wygaśniecie mandatu radnego M.F. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz gminy, w której radny uzyskał mandat.

       Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podał, że w dniu 1 lipca 2002 r. Urząd Miasta i Gminy reprezentowany przez Burmistrza Miasta zawarł z M.F. umowę w sprawie ustalenia ryczałtu za nadzór nad sprzętem pożarniczym. Umowa ta jest umową cywilnoprawną, zaś stosownie do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wojewoda zauważył, że wynikający z tego przepisu zakaz skierowany jest jednak wprost do wójta (burmistrza, prezydenta), a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów wywołujących negatywne skutki w zakresie ograniczania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień. W ocenie organu nadzoru także z treści art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej w związku z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż brak jest kierowanego do radnego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem prac na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dlatego też nie znajduje zastosowania także art. 190 ust 5 i 6 Ordynacji wyborczej i nie powstanie kompetencja rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezaprzestania wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w określonym w tych przepisach terminie. W ocenie Wojewody następstwem złamania przez organ gminy zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminy jest nieważność umowy.

      Wojewoda stwierdził ponadto, że w czasie zawierania przedmiotowej umowy i w dacie podpisywania aneksu do niej M.F. nie był radnym, wobec czego w dniu zlecenia wykonania pracy przez Burmistrza nie zachodziły przesłanki z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.

        W złożonej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skardze Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

        W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

        Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych