Tezy orzeczenia:

1. Wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności. Pamiętać też należy, że - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) - wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Wygaśnięcie mandatu jako sankcja jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Zauważyć należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest najdalej idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego (pomijając utratę tego prawa). Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji. Sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95, OTK 1996/2/10 ).

2. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Powyższe oznacza, iż sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

3. Niewątpliwie nieruchomość położona w T., zabudowana budynkiem remizy strażackiej oznaczonym nr [...] o powierzchni 0,4510 ha, oznaczona jako działki nr [...], stanowi własność Gminy B. Niemniej jednak rozważając aspekt wykorzystania mienia komunalnego Gminy B. uwzględnić należy wskazane wyżej okoliczności, a więc m.in. fakt przysporzenia Gminie B. przez Ochotniczą Straż Pożarną w T. mienia nieruchomego, które zwiększyło majątek Gminy B.

4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy nie pozwalają na uznanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w przypadku radnego K. M. zaistniały przesłanki wynikających z normy prawa materialnego, nakazujące wygaszenie mandatu radnego, a tylko do takich sytuacji – jak już wyżej wskazano – może być stosowana sankcja w postaci wygaszenia mandatu radnego. Wskazane wyżej przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego. Nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) powodujące skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

5. Trudno zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zezwala na ocenę zachowania radnego. Skoro bowiem celem wprowadzenia określonych norm prawnych było zapobieżenie korupcji, to nie można abstrahować od okoliczności danej sprawy i zaniechać rozważenia, czy działanie radnego może oznaczać wykorzystywanie przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści bądź też dla korzyści podmiotu, którym zarządza lub jest jego przedstawicielem czy pełnomocnikiem podmiotu w prowadzeniu działalności gospodarczej.

6. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 2818/12 prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, iż naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

7. Przepisy art. 24f u.s.g. należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie - nie można ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co by stanowiło wypaczenie ratio legis tych przepisów ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12 ).

8. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g. dająca podstawę do wygaszenia mandatu radnego K. M. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż - ze względów wyżej przytoczonych - nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a

Skrócony stan faktyczny sprawy:

       Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1290/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu skarg Gminy B. i K. M. – na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddalił skargi.

        W uzasadnieniu Sąd podał, że zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w oparciu o art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy B. K. M. w związku z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą jako osoba pełniąca funkcję członka Zarządu (Wiceprezes-Naczelnik) Ochotniczej Straży Pożarnej w T. z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B. Organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Brzuze uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. M. uznając, że radny K. M. jest członkiem zarządu (Naczelnikiem) OSP w Trąbinie, przy czym "jednostka ta wykorzystuje do swej działalności statutowej mienie komunalne gminy, jednak nie prowadzi w oparciu o to mienie działalności gospodarczej".

       Wojewoda ustalił, iż K. M. złożył na I sesji Rady Gminy B. w dniu [...] grudnia 2010 r. ślubowanie na radnego Rady, natomiast z protokołu walnego zebrania sprawozdawczo - wyborczego Ochotniczej Straży Pożarnej w Trąbinie przeprowadzonego w dniu 21 lutego 2009 r. wynika, iż dokonano wyboru Zarządu OS, w tym wyboru K. M. jako członka Zarządu OSP-Wiceprezesa/Naczelnika.

       W związku z wyborem K. M. na radnego Rady Gminy B. podczas posiedzenia Zarządu OSP w Trąbinie, odbytego w dniu [...] lutego 2011 r., postanowiono, aby dochody za eksploatację "sali wynajmowanej sporadycznie" przez klientów wpłacać do Urzędu Gminy B. Zdaniem członków Zarządu, wyrażonym w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. świadczy to o tym, iż od dnia [...] stycznia 2011r. nie jest prowadzona przez OSP działalność gospodarcza. Z przedłożonego w dniu [...] stycznia 2013 r. do Przewodniczącego Rady Gminy B. przez Zarząd OSP wykazu imprez okolicznościowych w Remizie OSP T. (wesela, 18 - tka, przyjęcia, spotkanie nasza klasa, stypy) wynika, że przedmiotowe imprezy odbywały się w okresie od dnia 22 stycznia 2011 r. do dnia 26 listopada 2011 r. oraz od dnia 7 stycznia 2012 r. do dnia 15 września 2012 r. Natomiast w okresie od 27 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz od dnia 16 września 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., według oświadczenia Zarządu OSP z dnia 31 stycznia 2013 r. nie odbywały się wskazane wyżej imprezy. Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w T. w latach 2011 - 2012 nie zawierał umów dotyczących mienia Gminy, a jedynie dokonywał "zapisy w zeszycie na wesela i stypy oraz inne"(oświadczenie zarządu). Z tytułu wynajmowania sali OSP w Trąbinie do Urzędu Gminy B. dokonano wpłat za okres od dnia 16 czerwca 2011 r. do dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz za okres od dnia 9 stycznia 2012 r. do dnia 18 października 2012 r., przy czym przedmiotowe wpłaty zgodnie z pismem Urzędu Gminy B. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] "były przekazywane na konto urzędu według wykazów sporządzanych przez OSP T. i zaliczane, zgodnie z dyspozycją tej jednostki, na zwrot kosztów zakupu materiałów i wyposażenia OSP (naczyń) oraz na zwrot kosztów zużycia na cele inne niż statutowe, energii elektrycznej". Ze zgromadzonych dokumentów zdaniem Wojewody wynika, iż Ochotnicza Straż Pożarna w T. darowała Gminie B. zabudowaną nieruchomość położoną w T., gmina B., o powierzchni 0,45,10 ha, oznaczoną numerami działek [...], dla której Sąd Rejonowy w Rypinie prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Natomiast na podstawie umowy zawartej w dniu 9 listopada 2007 r. Gmina B. oddała Ochotniczej Straży Pożarnej w T. powyższą nieruchomość do bezpłatnego używania. Przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Gminy.

        Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1290/13 w sprawie ze skargi Gminy B. i K. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy B. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych