Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 18/10
Tezy orzeczenia:
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu I instancji została wydana (a następnie - z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 KPA - utrzymana w mocy przez organ II instancji) bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie w jakim było to konieczne dla nałożenia obowiązków z pkt 3 i 4. Nadto nakazy zawarte we wskazanych punktach decyzji organu I instancji zostały sformułowane w sposób naruszający przepisy prawa. W tej sytuacji na akceptację zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów.
Podkreślenia wymaga, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 KPA uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 KPA.
Odnośnie nakazu nałożonego w pkt 3 decyzji organu I instancji w postaci obowiązku zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności mnie mniejszej niż z 100 m3 to wskazać należy, iż ze względu na określone parametry budynku Wspólnoty (budynek wysoki) przepis § 20 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje powinność zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Jednakże przepisy dopuszczają również stosowanie jednego wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich w przypadku zaistnienia warunków, o jakich mowa w ust. 4 § 20 rozporządzenia. Jak słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie Wspólnota dopuszczalne stosowanie jednego wspólnego zbiornika nie ma charakteru rozwiązania zamiennego, wymagającego procedury o jakiej mowa w § 2 ust 2 rozporządzenia. Jest to rozwiązanie alternatywne do przewidzianego w ust. 2 § 20, zatem to na organie administracji w ramach prowadzonego postępowania, ciążył obowiązek poczynienia ustaleń (art. 7 i 77 § 1 KPA) w zakresie oceny czy spełnione zastały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika, co stanowiłoby realizację obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 lipca 2007 roku w sprawie II OSK 1086/06 (wyrażonego na tle identycznego rozwiązania prawnego jak w § 1 ust. 2 omawianego aktu ), że "sformułowanie jednoznacznej tezy, iż warunkiem koniecznym poprzedzającym zastosowanie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych jest uprzednie wydanie decyzji nakładającej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jest zbyt daleko idące i stanowi zawężającą wykładnię tego przepisu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że podmiot na którym ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonego obiektu wcześniej, nim właściwy organ administracji wyda decyzję takiego rodzaju, jak w rozpoznawanej sprawie, sam wystąpi z inicjatywą uzgodnienia rozwiązań adekwatnych do istniejącego stanu faktycznego, zapewniających jednocześnie wymogi ochrony przeciwpożarowej".
Przechodząc do oceny nakazu zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych w budynku Wspólnoty, nie może budzić wątpliwości, iż obowiązek w tym zakresie spoczywa na jego właścicielu (wspólnocie mieszkaniowej) stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Zapewnienie wymaganej długości dojść ewakuacyjnych jest kwestią na tyle istotną, iż niespełnianie przez występujące w budynku warunki techniczne możliwości ewakuacji w wyniku długości dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, a za taki uznano budynek Wspólnoty.
Stwierdzić jednak należy, że nakaz ten został sformułowany wadliwie. Ogranicza się bowiem jedynie do nałożenia obowiązku zapewnienia dojść ewakuacyjnych wymaganej długości, bez wskazania jakie czynności zobowiązana wspólnota ma wykonać by zapewnione zostały wymogi wynikające z przepisów prawa. Przy czym w decyzji organu I instancji nawet nie wskazuje się jaka powinna być ich - zgodna z przepisami - długość, co sprecyzował dopiero organ II instancji i prawidłowo określił jej długość dla budynku zaliczonego do strefy pożarowej ZL IV na 60 metrów. Wadliwość nakazu z pkt 4 decyzji organu I instancji przejawia się w tym, iż nie realizuje on tych wszystkich wymogów, o których była mowa powyżej.
Wątpliwości w zakresie rzetelności ustaleń faktycznych wynikają z faktu, iż w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 27 stycznia 2009 roku nie wskazano sposobu pomiaru dojścia ewakuacyjnego, w szczególności czy pomiar nastąpił wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, jaki przyjęto punkt początkowy pomiaru, a co stanowiło punkt końcowy. W istocie nie wiadomo również jaka jest rzeczywista odległość istniejącego dojścia ewakuacyjnego. W protokole wskazano, iż długość dojścia ewakuacyjnego wynosi "około 121 m", taką też długość " około 121m" wskazuje się w decyzji organu II instancji. Ustalenie organów w tej kwestii uznać należy, za nierzetelne zwłaszcza, że wielkość graniczna decydująca o przekroczeniu parametru z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej wynosi 120 m. Brak precyzyjnych ustaleń organu we wskazanym zakresie powoduje, iż oparte na nich wnioski, skutkujące kwalifikacją budynku jak zagrażający życiu ludzi uznać należy za dowolne i to w kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Z.działając w oparciu o art. 23 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku z § 11 ust. 1 pkt 1a i § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 roku w sprawie czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz.U. Nr 225, poz. 1934) przeprowadził w dniu 27 stycznia 2009 roku czynności kontrolno-rozpoznawcze w obiekcie mieszkalnym należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej (...) zlokalizowanym w Z. G., przy ulicy (...). W toku kontroli obiektu stwierdzono między innymi brak wyposażenia obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową, dalej brak dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3, a także przekroczenie o ponad 100 % dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej. To ostatnie ustalenie (w zakresie drogi ewakuacyjnej) doprowadziło organ do uznania użytkowanego obiektu za zagrażający życiu ludzi, efektem czego było wydanie w dniu (...) lutego 2009 roku decyzji nr (...), w której Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Z. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej (...)wykonanie m.in. trzech obowiązków w terminie do 28 lutego 2010 roku.
Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa, wniosła odwołanie, wskazując w odniesieniu do pkt 2, 3 i 4 decyzji na brak możliwości wykonania przywołanych nakazów z przyczyn finansowych, organizacyjnych, formalnych i prawnych. Nadto w pozostałym zakresie wniosła o zmianę terminów wykonania nakazów wskazanych w przywoływanej decyzji. L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, decyzją nr (...) z (...) kwietnia 2009 roku uchylił zaskarżoną decyzję Nr (...) Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Z. w części dotyczącej zmiany terminów wykonania obowiązków wskazanych w pkt 1, 6, 7 i 8 decyzji i utrzymał w mocy postanowienie dotyczące punktów 2, 3 i 4 przedmiotowej decyzji. Na rozstrzygnięcia zawarte w decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G., Wspólnota Mieszkaniowa (...) w Z. G., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.
W udzielonej odpowiedzi na skargę, L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. stwierdził, że zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się zaś do każdego z zarzutów w kolejności, organ stwierdził w odniesieniu do obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody, że: Skarga strony jest niezasadna, ponieważ wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), a dotyczące instalacji wodociągowej przeciwpożarowej oraz wymaganego zapasu wody do jej zasilania, odnoszą się do budynków mieszkalnych wysokich niezależnie od tego czy dotyczy to obiektów projektowanych czy też już istniejących w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia. Ich realizacja powinna być samoistna i nie związana z koniecznością prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych bądź jego przebudowy, czy zmiany sposobu użytkowania. Stanowisko to potwierdza Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, która w piśmie znak: (...) z dnia 24 lutego 2004 r. wskazuje na bezwzględną potrzebę wyposażenia istniejących wysokich i wysokościowych budynków mieszkalnych w nawodnione instalacje wodociągowe przeciwpożarowe.
Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. II SA/GO 475/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w Z. G. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. Nr (...) w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Sąd Wojewódzki wskazał też, że obowiązek dotyczący zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych z budynku, został nałożony na właścicieli budynku, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. Niezasadny jest więc pogląd skarżącej, że powinien on być skierowany do Miasta Z. Dodatkowo Sąd ten przyjął, że istnieje możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych przy spełnieniu wymogów wskazanych w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale musi je zaproponować strona skarżąca.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Wspólnotę Mieszkaniową.
Wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że dopuszczalne stosowanie wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich nie ma charakteru rozwiązania zamiennego lecz jest to rozwiązanie alternatywne przewidziane w ust 4 § 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Na takim stanowisku stanął też WSA w sprawie skargi wspólnoty nieruchomości sąsiedniej do niniejszej w orzeczeniu z 28 października 2010r sygn. akt. II SA/Go 499/09. To na organie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń w zakresie oceny czy spełnione zostały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika dla kilku sąsiadujących nieruchomości czy też nie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości (...) w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/GO 475/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości (...) w Z. G. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej:
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.,
2. zasądza na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości (...) w Z. G. od L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej
w G. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
