Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Opolu z dnia 7 lutego 2008 r., II SA/Op 587/07
Tezy orzeczenia:
Możliwość przydzielenia strażakowi mianowanemu kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP, na czas pełnienia służby, ustawodawca ograniczył tylko i wyłącznie do miejscowości, w której znajduje się jednostka stanowiąca miejsce stałego pełnienia obowiązków służbowych (miejsca zatrudnienia) strażaka. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia użycie w art. 74 ust. 1a ustawy sformułowania "w tej miejscowości". Stąd przez wskazanie "tej miejscowości" należy rozumieć wyłącznie miejscowość, określoną w akcie mianowania strażaka. Odnotować zatem przyjdzie, że z przytoczonego przepisu art. 74 ust. 1 i 1a ustawy wynika, iż prawo strażaka do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez przydzielenie strażakowi mianowanemu lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, albo kwatery tymczasowej na okres pełnienia służby w tej miejscowości. W świetle przywołanych wyżej przepisów należy przyjąć, iż w kwestii uprawnienia strażaka mianowanego na stałe, ustawodawca przewidział dwa sposoby zrealizowania prawa strażaka do lokalu mieszkalnego oraz jeden do kwatery tymczasowej.
Odmiennie natomiast została uregulowana sytuacja strażaka w służbie przygotowawczej, który w myśl art. 74 ust. 2 ustawy, może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Definicję legalną "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 74 ust. 3 ustawy.
Dla dalszych rozważań w rozpoznawanej sprawie zaakcentować warto, iż analiza przepisów rozdziału 8 ustawy zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" wskazuje, że ustawodawca w tych przepisach posługuje się dwoma pojęciami, a to pojęciem lokalu mieszkalnego oraz pojęciem kwatery tymczasowej. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi, używanymi zamiennie przez ustawodawcę, o czym świadczy m.in. redakcja powołanego wyżej przepisu art. 74 ust. 1 i 1a, a także przepisy art. 76, art. 78, art. 80 i art. 81 ustawy.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że organy orzekały o przyznaniu kwatery tymczasowej dla strażaka zamieszkałego poza miejscem zatrudnienia. Dla oceny zaskarżonej decyzji wspomnieć należy, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) organu I i II instancji były sformułowane w taki sposób, że nie było wątpliwości, czego one dotyczyły, jakie uprawnienie zostało przyznane strażakowi zatrudnionemu w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w N. Z treści decyzji organu I instancji oraz dołączonej umowy do tej decyzji wyraźnie wynika, że przydział dotyczył kwatery tymczasowej położonej w P. przy ul. [...] nr [...]. Wyjaśnienie przyjętego rozstrzygnięcia powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej integralną część (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Niewyjaśnianie bowiem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA/ 96/98 – LEX nr 41681). Podkreślić należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Oznacza to, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 199 8r., I SA/Lu 21/98 – LEX nr 34147). Mając na uwadze powyższe wymogi procedury administracyjnej należy odnotować, iż postępowanie w sprawie przydzielenia kwatery tymczasowej odbywa się na wniosek, wg wzoru stanowiącego zał. Nr 2 do rozporządzenia, złożony przez uprawnionego strażaka (art. 76 ust. 7 ustawy). Organ I instancji w lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazuje na wniosek skarżącego w sprawie przydzielenia kwatery tymczasowej, zaś organ odwoławczy pomija milczeniem zarzut skarżącego zawarty w odwołaniu, w którym oświadczył, że "nigdy nie składał wniosku o przydział kwatery." O ile organ I instancji, w przypadku gdyby dysponował wnioskiem, mógłby tę okoliczność pominąć w uzasadnieniu, to już obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza tych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234). Ponadto zauważyć należy, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji muszą znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Wymaganie to nie zostaje spełnione, gdy organ powołuje się na dokument niedołączony do akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie, z lektury akt nie wynika, aby organ wszczął postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego o przydział kwatery. Organy orzekające wprawdzie powołują się na "oświadczenie mieszkaniowe" skarżącego, jednakże taki dokumentem nie zastępuje wniosku w przypisanej prawem formie (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Jeżeli organ, uznał owe oświadczenie mieszkaniowe za wniosek, to powinien temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Sąd zauważa, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wspomnianego oświadczenia majątkowego. Na marginesie można jedynie wspomnieć, że na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego, zapadają rozstrzygnięcia w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont albo brak lokalu mieszkalnego przez strażaka.
Reasumując kwestię wniosku o przydział kwatery, przyjdzie stwierdzić, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji tej okoliczności faktycznej, mogącej mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.).
Kolejnym elementem, który nie został wskazany przy rozstrzyganiu sprawy przez organ administracji to okoliczność statusu prawnego strażaka, a mianowicie, czy był on mianowany na stałe, czy też skarżącemu przysługiwał status strażaka w służbie przygotowawczej. Określenie statusu prawnego strażaka jest niezbędną okolicznością, bowiem status ten wyznacza przysługujące z mocy ustawy prawo do mieszkania (lokalu mieszkalnego lub kwatery), a pośrednio określa również miejscowość, w której może być realizowane powyższe prawo. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I i II instancji w tej kwestii się nie wypowiadał. Opisane zaniechanie powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Dodać także trzeba, że skoro organ nie przyznał kwatery tymczasowej w miejscowości, w której skarżący pełni służbę, to przyznając ją w innej miejscowości, w niniejszej sprawie w P., należało w decyzji wskazać, czy miejscowość tę należy traktować za "miejscowość pobliską", o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy. Pamiętać zaś trzeba, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, ale w wyjątkowej sytuacji dopuszcza się przydzielenie takiemu strażakowi kwatery tymczasowej, ale tylko w miejscowości, w której pełni on służbę (art. 74 ust. 1a ustawy
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), przydzielił M. K. kwaterę tymczasową w P. przy ul. [...] nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przydziela się strażakowi, na jego pisemny wniosek, lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową. Oświadczył, że nigdy nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a zatem decyzja I instancji nie jest zgodna z prawem.
Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie przydziału kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w wyznaczonym terminie do podpisania umowy najmu na wskazany lokal nie doszło, ponieważ w dniu 10 września 2007 r. wpłynęła odmowa jego przyjęcia. Organ stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż "lokal mieszkalny jako kwatera tymczasowa odpowiada wszelkim wymogom sanitarno - technicznym, które określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych." Dodał, że z treści art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, wynika, że "równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust.7."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł M. K.
W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
