Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 2120/11
Tezy orzeczenia:
Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy P.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?. Rozpoznając przedstawione mu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Sąd podkreślił też, iż brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii.
Zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażak, który nie zgadza się z treścią wydanej opinii służbowej, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. W myśl art. 36 a ust. 7 cytowanej ustawy przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową lub też uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka. Mimo, że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W tej sytuacji skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a.
Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Przedmiotowa decyzja podjęta została przez Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie. Nie ingeruje ona w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja ta nie mieści się w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Należy mieć nadto na względzie, że opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Niewątpliwie może ona w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową strażaka, gdyż w dalszym okresie czasu może wpływać na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Zatem negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka, np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła podstawę (przesłankę) stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych.
Wprawdzie wskazane powyżej uchwały są wiążące jedynie w sprawach, w których przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a., jednakże w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdują one także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a wyrażone w nich twierdzenia są w pełni podzielane przez Sąd rozpoznający skargę kasacyjną B. B.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do uznania kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej opinii służbowej strażaka Państwowej Straży Pożarnej. Sąd prawidłowo uznał, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 609/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. B. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną przez wymienionego opinię służbową wydaną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P., dotyczącą okresu pełnionej służby na stanowisku Dowódcy Zmiany w KP PSP w P. w okresie od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wniósł o odrzucenie skargi jako nie podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej lub ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Sąd pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), wskazał, iż wydawana przez przełożonego opinia służbowa strażaka podlega kontroli przełożonego służbowego wyższego stopnia, jednakże organ nie wydaje w tej sprawie decyzji lecz opinię, która jest ostateczna i podlega włączeniu do akt.
W skardze kasacyjnej B. B. zaskarżył w całości powyższe postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 609/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
