Tezy orzeczenia:

1. Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt I OPS 3/11).

2. Brak podstaw do uznania omawianej opinii okresowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. W myśl art. 36 a ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak, który nie zgadza się z treścią opinii, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową, uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności (art. 36 a ust. 7). Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka.

3. Elementy z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Mimo, że zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołanie, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka odwoławczego jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego.

4. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok nSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97). W rozpoznawanej sprawie decyzja została podjęta przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. Sama przy tym nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja ta nie mieści się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

5. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła przesłankę stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania strażaka na innym stanowisku służbowym. Zauważyć również należy, że brak prawa do samodzielnego kwestionowania opinii pracowniczej na drodze sądowej nie jest stanowiskiem odosobnionym. Podobny pogląd jest także dominujący w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym zwraca się ponadto uwagę na to, że takie rozwiązanie nie może być kwalifikowane jako naruszające prawo do sądu, gdyż generalnie pracownik nie ma możliwości kwestionowania przed sądem wszystkich czynności pracodawcy, a ponadto "samo dokonanie negatywnej oceny pracownika nie ma jeszcze bezpośredniego przełożenia na inne jego prawa".

6. Powołane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące jedynie w sprawach, w których zostały przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne (art. 187 § 2 P.p.s.a.), jednakże w ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę znajdują one także zastosowanie w sprawach opiniowania służbowego strażaków.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

        Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/11 odrzucił skargę M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej.

       W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy opinię służbową Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. podał, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym nie podlegają właściwości sądów administracyjnych.

       Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. C., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

       W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej odrzucenie.

      Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/11 o odrzuceniu skargi M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych