Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., I OSK 2747/15
Tezy orzeczenia:
Analizując zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść należy się do treści przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o przeniesieniu skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i uzasadniając wydane orzeczenie nie wyraził poglądu, że nie zachodzą przesłanki do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Sąd, dokonując analizy powyższego przepisu, zasadnie przyjął, że z przepisu tego nie wynika obowiązek przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe w sytuacji sporządzenia opinii służbowej stwierdzającej jego nieprzydatność na zajmowanym stanowisku. Decyzja wydawana w tym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i na taki jej charakter w swoich rozważaniach wskazał Sąd I instancji. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony wydając stosowną decyzję, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami przewidzianymi przepisami prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu strażaka na niższe stanowisko służbowe doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający
W niniejszej sprawie niewątpliwie najważniejszym kryterium szczególnym jest dobro służby. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ma ono niejako prymat nad dobrem jednostki. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. W tej materii kognicja sądów administracyjnych jest ograniczona.
Wbrew jednak stanowisku organu decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe nie jest naturalną konsekwencją wydanej w sprawie opinii służbowej. Otworzyła ona jedynie organowi możliwość wykorzystania przewidzianego przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rozwiązania prawnego. Decydując się na skorzystanie z niej, organ był jednak zobowiązany do rozważenia tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Temu obowiązkowi organ w rozpoznawanej sprawie nie sprostał.
Sam fakt wydania opinii służbowej, w której stwierdzono nieprzydatność na zajmowanym stanowisku, nie obliguje organu do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe. Właściwy organ może zatem, ale nie musi przenieść funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Jeżeli jednak decyduje się na takie rozwiązanie, to winien przedstawić przyczyny oraz okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Organ nie może poprzestać na powołaniu się na istnienie opinii służbowej, czy na jej zacytowaniu.
W przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. w decyzji z [...] wskazał jedynie na wydanie [...] opinii stwierdzającej nieprzydatność skarżącego na zajmowanym stanowisku. To samo uczynił organ odwoławczy, dodatkowo odwołując się do treści opinii wskazującej na m.in. liczne przypadki niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych. Organy w swojej argumentacji nie wyjaśniły powodów, które przesądziły o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe, czyli mówiąc inaczej nie wskazały dlaczego zdecydowały się skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w kontekście interesu służby i słusznego interesu skarżącego. Nie jest kwestionowane, że opinia wydana w sprawie jest opinią ostateczną. Na tym etapie nie podlega ona już badaniu. Kognicji sądu administracyjnego nie podlega ocena opinii o strażaku oraz jego kwalifikacji, a niekwestionowanym i wyłącznym prawem organów Państwowej Straży Pożarnej jest określenie wartości, kompetencji i predyspozycji strażaka do służby w danej jednostce i na danym stanowisku służbowym. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania strażaka na innym stanowisku służbowym. Proces opiniowania ma zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska. Wydana opinia służbowa dotyczy funkcjonariusza, ale z punktu widzenia przełożonego. Przełożony prezentuje bowiem w opinii służbowej swoje zapatrywanie na sposób pełnienia służby przez konkretnego funkcjonariusza.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 145/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (zwanego dalej "skarżącym"), uchylił decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z 9 grudnia 2014 r. nr 601/2014 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie z [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.
4 czerwca 2014 r. została wydana przez Komendanta Powiatowego PSP w Wejherowie opinia służbowa za okres od [...] do [..] stwierdzająca nieprzydatność skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym. Po zapoznaniu się z ww. opinią skarżący pismem z [...] wniósł odwołanie. Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku pismem z [...] nr [...] poinformował skarżącego, że utrzymał zaskarżoną opinię w mocy.
W związku z ww. ostateczną opinią, skarżący pismem z [...] zwrócił się o zmianę lub uchylenie tej opinii do Komendanta Głównego PSP. Pismem z [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej poinformował skarżącego i Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Gdańsku, że opinia Komendanta Powiatowego PSP w W. została wydana prawidłowo i nie znaleziono podstaw do jej zmiany lub uchylenia.
Komendant Powiatowy PSP w W. decyzją z [...], nr [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, przeniósł skarżącego z dniem 1 września 2014 r. na stanowisko dowódcy zastępu w służbie stałej w zmianowym rozkładzie czasu służby w Komendzie Powiatowej PSP w W.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na mocy którego strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. W stosunku do skarżącego opinia służbowa o takiej treści została wydana, w związku z tym spełnione zostały przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił m.in. przekroczenie uprawnień służbowych przy wydawaniu opinii w związku z zawarciem pomówień i nieprawdziwych informacji oraz łamanie prawa.
Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku decyzją z [...], nr [...] uchylił ww. decyzję w części przeniesienia z dniem 1 września 2014 r. skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu w służbie stałej w zmianowy rozkład czasu służby, ustalając nową datę przeniesienia na 15 stycznia 2015 r. W pozostałym zakresie organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego PSP w W. przyjmując za udokumentowane wymienione zaniedbania skarżącego zawarte w opinii służbowej z [...], a tym samym wypełnienie przesłanek art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zgodnie z regulaminem organizacyjnym Komendy Powiatowej PSP w W., wprowadzonym w życie decyzją Komendanta Powiatowego PSP w W. z [...] nr [...] w systemie zmianowym kolejnym niższym stanowiskiem po stanowisku "zastępca dowódcy zmiany" jest stanowisko "dowódca zastępu". W związku z powyższym przeniesienie na stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji , w ocenie organu, jest jak najbardziej uprawnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 145/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r. [..] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną co do punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
