Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2016 r., II SA/Wa 189/15
Zwolnienie ze służby kandydackiej w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w związku ze stwierdzeniem w opinii służbowej nieprzydatności do służby (ocena niedostateczna w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej”)
Tezy orzeczenia:
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), zgodnie z którym strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby w razie stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby. Z treści powołanego przepisu wynika, że w sytuacji tam przewidzianej istnieje po stronie organu obowiązek wyeliminowania opiniowanego z grona strażaków jeszcze w okresie służby kandydackiej. Użycie zwrotu "strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby" wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości a nie obowiązku rozwiązania stosunku służbowego. Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest stwierdzenie w opinii służbowej - wydanej w trakcie służby kandydackiej - nieprzydatności strażaka do służby. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko wskazanej przesłanki oraz że - w razie jej zaistnienia - decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby ma charakter związany. Przed zastosowaniem omawianej instytucji należy ocenić, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ i w okresie, gdy opiniowany strażak pełnił służbę kandydacką, czy zawarto w niej stwierdzenie o nieprzydatności do służby oraz czy podlega ona wykonaniu. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia, czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują możliwości ponownej weryfikacji opinii służbowej o nieprzydatności do służby. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym trybie, przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie przebiegu służby kandydackiej oraz szczegółowych zasad i trybu opiniowania strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 99, poz. 617, ze zm.). Organ orzekający o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie jest zatem uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności strażaka do służby.
Postępowanie w sprawie zwolnienia strażaka ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o nieprzydatności strażaka do służby w okresie służby kandydackiej. Skoro zatem przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zwolnienie strażaka ze służby, to nie jest możliwa merytoryczna kontrola odnośnej opinii w tym postępowaniu. Powyższy pogląd jest zbieżny z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych. Wskazać tu należy choćby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2776/12 oraz z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 396/12 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/10 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie wyroki te zapadły na gruncie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), jednakże, ze względu na jego analogiczną treść względem art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poglądy w nich zaprezentowane należy odnosić także do postępowania w sprawie zwolnienia ze służby strażaka w służbie kandydackiej z powodu stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby. Zauważyć przy tym należy, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2776/12 NSA podkreślił, że "prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z funkcjonariuszem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową".
Z akt sprawy wynika, że w opinii służbowej sporządzonej przez Dowódcę Kompanii M. G. stwierdzono nieprzydatność K. S. do służby ("Ocena strażaka w służbie kandydackiej studenta – [...] Szkoły Głównej Służby Pożarniczej za okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r."). Opinia ta zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w § 16 rozporządzenia, przy czym skarżący otrzymał ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej". W opinii tej stwierdzono m.in.: "Swoim zachowaniem [...] sprawia wrażenie, że nie rozumie zasad panujących w formacji mundurowej. Lekceważąco i bez zaangażowania podchodzi do obowiązków służbowych. Wybiórczo traktuje obowiązujące zasady i przepisy, korzystając tylko z tych, które mu odpowiadają, bądź działają na jego korzyść (...). Ma poważne problemy z dyscypliną oraz lekceważący stosunek do przełożonych, potrafi wdać się w dyskusję z przełożonym, jeśli co mu nie odpowiada (...). Nie zawsze przestrzega zasad podległości służbowej. Wymaga nieustannej kontroli i nadzoru w zakresie powierzonych obowiązków, co pozwala domniemywać, że nie rokuje poprawy"
Z uwagi na fakt, że w stosunku do skarżącego orzeczono karę nagany za spożywanie alkoholu podczas i w miejscu pełnienia służby, ponadto wobec niego toczą się obecnie 3 postępowania dyscyplinarne stwierdzam, że [...] nie rokuje poprawy. W związku z tym uznaję, że jest nieprzydatny do służby w PSP" (Pkt 3.3 Predyspozycje do służby).
W ocenie Sądu brak jest przesłanek by uznać, że organ bezpodstawnie zastosował rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby (art. 108 § 1 k.p.a.). Jedną z tych przesłanek zastosowania tego przepisu jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołanie do pojęcia "niezbędności" może nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Nadając wydanemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, organ miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby. Uwzględnił przy tym okoliczność, że słuchacze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej stanowią wsparcie jednostek Państwowej Straży Pożarnej w ramach praktyk, a zatem utrzymywanie w szeregach formacji strażaka, wobec którego stwierdzono nieprzydatność do służby, godziłoby w dobre imię tej formacji, a także rodziłoby negatywne skutki dla interesu ogólnego.
Skrócony stan faktyczny sprawy:
Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, działając na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby kandydackiej [...] K. S., w związku ze stwierdzeniem w opinii służbowej nieprzydatności do służby, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zwolnił [...] K. S. ze służby kandydackiej.
Pismem z dnia [...] października 2014 r. K. S. złożył odwołanie od ww. decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. [...] M. G. Dowódca Kompanii sporządził opinię służbową dotyczącą [...] K. S. za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] września 2013 r., na podstawie której stwierdzono nieprzydatność strażaka do pełnienia dalszej służby.
W opinii służbowej z dnia [...] października 2013 r. [...] K. S. został uznany za nieprzydatnego do pełnienia dalszej służby. Strażak otrzymał ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej".
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem opinii służbowej strażaka w służbie kandydackiej ma być wywiązywanie się z obowiązków w zakresie nauki i służby, zdyscyplinowanie, postawa moralna oraz predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu, ocena dokonana w przedmiotowej opinii uwzględnia kryteria wskazane w § 16 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej.
Z przedmiotową opinią strażak zapoznał się w dniu [...] czerwca 2014 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył odwołanie od powyższej opinii służbowej, zgodnie z § 20 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej powołał Komisję ds. rozpatrzenia odwołania strażaka, która w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie § 20 pkt 1 ww. rozporządzenia, przedstawiła propozycję odrzucenia odwołania. Ze stanowiskiem Komisji [...] K. S. zapoznał się w dniu [...] lipca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej odrzucił odwołanie od powyższej opinii służbowej.
Pismem z [...] grudnia 2014 r. K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straż Pożarnej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej oddala skargę.
