Tezy orzeczenia:

1. Generalną zasadą jest to, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2013 r., II SA/Bk 273/13, LEX nr 1329171). Za rażące uważa się także naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., II OSK 743/10, LEX nr 965221). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące omawianej tematyki ewoluowało jednak przez lata, czego efektem było pojawienie się poglądów, o dopuszczalności - w szczególnych wypadkach - szerszego interpretowania pojęcia "rażące naruszenie prawa". Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 6: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa (...)". Powyższe stanowisko było więc wyrazem odejścia od ściśle kazuistycznego poglądu, że wątpliwości interpretacyjne danej normy prawnej uniemożliwiają jej rażące naruszenie.

2. Pojawił się również pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się też sądy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, LEX nr 597887: "Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego", por. też wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, LEX nr 965193: "Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa", czy wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863: "Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa"). Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu czy skutki społeczno- gospodarcze (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, za: E. Smoktunowicz, P. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 559- 560:".

3. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 ustawy nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościowa i systemową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11. Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków).

4. Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do (przydziału) lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

5. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy. Z tego powodu, skoro podstawowe uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Innymi słowy, prawo do zastępczej (subsydiarnej) formy realizacji potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego na stałe z uwagi na nieposiadanie przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - jakim jest prawo do równoważnika za brak lokalu - przysługuje tylko i wyłącznie, gdy w przypadku strażaka są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego.

6. Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego (lub jego małżonka) mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia lub też lokal ten nie nadaje się do zamieszkania.

7. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt posiadania przez strażaka (jego małżonka) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu, na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy), nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (jego małżonka) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny).

8. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Głównego PSP, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że orzekanie w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że nabycie lub utrata prawa do równoważnika następuje w dacie, gdy decyzja taka stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Skrócony stan faktyczny sprawy:

       Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

       Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznał od dnia 1 lipca 2004 r., [...] S. P. równoważnik za brak lokalu dla strażaka samotnego.

       Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], po uwzględnieniu zmiany stanu cywilnego, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] zwiększył od dnia 21 czerwca 2014 r., S. P. wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na przysługujący strażnikowi posiadającemu rodzinę.

       Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdził wygaśniecie z dniem [...] sierpnia 2008 r., decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], przyznającej S. P. pełniącemu służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości 5,19 zł stawki dziennej zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], w zakresie zmiany wysokości stawki dziennej na 1039 zł, decyzji przyznającej S. P. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

       W uzasadnieniu organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że S. P. z dniem [...] sierpnia 2008 r., nabył prawo do użytkowania domu jednorodzinnego w [...]. O fakcie tym nie poinformował Komendanta Powiatowego PSP w [...], w składanych corocznie oświadczeniach mieszkaniowych, do czego był zobligowany stosownie do treści przepisu art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Z uwagi na nabycie przedmiotowego prawa wygasło jego uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego.

      Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 157 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

      W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wygasiła decyzję wstecznie tj. z dniem [...] sierpnia 2008 r., przez co naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz. Tymczasem Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, winien wydać decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, z datą rzeczywistą i aktualną, a nie wsteczną.

     Od powyższej decyzji S. P. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, wnioskując o uchylenie decyzji w całości i przywrócenie prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego.

      Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżona decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując w jej uzasadnieniu, że w aktach sprawy jest brak dokumentów świadczących o umożliwieniu stronie wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji.

      W związku z tą decyzją, organ I instancji, wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, wniosków dowodowych i zastrzeżeń w sprawie. S. P. w piśmie z dnia 6 października 2015 r. wskazał, że nie wnosi dodatkowych dowodów i wyjaśnień w sprawie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

     Wobec powyższego [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

     S.P. odwołał się od tej decyzji do Komendanta Głównego, wnioskując o jej uchylenie i przywrócenie mu prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

     Komendant Główny nie podzielił poglądu Komendanta Wojewódzkiego, że stwierdzenie utraty uprawnienia do równoważnika, z datą przed wydaniem badanej decyzji nr [...], przez Komendanta Powiatowego stanowiło rażące naruszenie prawa.

      Komendant Główny stwierdził, że w żadnym elemencie decyzji nr [...] Komendant Powiatowy, stosując przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, nie ustalił, czy S. P. wszedł w posiadanie domu, którego wielkość odpowiada co najmniej powierzchni wynikającej z liczby norm zaludnienia, przysługującym strażakowi i jego rodzinie.

      Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

      Na powyższą decyzję S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

      W odpowiedzi na skargę Główny Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o jej oddalenie.

     Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Orzeczenie w formacie pdf

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych